Consumo y Producción / Ley REP

Guillermo González y constitución de los sistemas de gestión: “Aquí hay un cierto esquema regulatorio, y hay que circunscribirse a lo que eso permite”

A ocho meses de la publicación del decreto que regula la constitución de los sistemas de gestión de residuos para el reciclaje de envases y embalajes, organismo clave para la implementación de la Ley REP, el jefe de la Oficina de Economía Circular del Ministerio del Medio Ambiente analiza como se está desarrollando en la práctica el esquema diseñado por el Ejecutivo. Con cuatro proyectos de sistemas de gestión hoy activamente buscando empresas socias para su conformación, y solo uno de ellos en proceso formal de constitución legal, Gonzalez entrega una primera mirada respecto de las distintas alternativas hoy en la mesa, y sobre los primeros pasos que empieza a dar el ecosistema REP. “El modelo conceptual que hicimos ha estado conversando con lo que pasa en la práctica”, afirma.

Jorge Molina Alomar | 15 Nov 2021 a las 6:00 am

En marzo pasado, el Ministerio del Medio Ambiente publicó oficialmente el decreto que regulas las metas de reciclajes y otras obligaciones asociadas para las empresas que ponen envases y embalajes en el mercado nacional, en el marco de la Ley REP. Fue el fin de un proceso que comenzó formalmente en noviembre de 2018 con la creación de un Comité Operativo Ampliado donde una serie de actores -público, privado, academia, municipios y sociedad civil- iniciaron el trabajo para colaborar con el Ejecutivo en la definición de los alcances de dicho documento, y el punto de partida para la constitución de un órgano clave en la implementación de esta normativa: los sistemas de gestión de residuos.

Estos sistema de gestión deberán ser conformados por las empresas productoras para financiar los costos de recolección, transporte, separación y reciclaje de sus envases una vez que terminan su vida útil. Estas organizaciones deben cumplir férreamente las leyes de libre competencia, no pueden repartir utilidades, y deben estar abiertas a cualquier empresa que se quiera incorporar al sistema. Y deberán además montar toda la logística e infraestructura para que el esquema de recolección de residuos reciclables desde las casas opere en forma correcta y eficiente.

Son, entonces, la piedra angular del sistema, y parte importante del trabajo del ministerio en la elaboración del decreto se centró en definir su forma, alcance y restricciones. A ocho meses de vigencia de dicha normativa, el jefe de la Oficina de Economía Circular del Ministerio del Medio Ambiente, Guillermo González, analiza cómo se ha ido conformando este ecosistema, que presenta ya cuatro actores declarados. Uno de ellos ya está en proceso de constitución legal, el proyecto formado al alero de AB Chile, y otros tres han sido anunciados y estarían prontos -según ellos mismos han señalado – a ingresar formalmente a dicho proceso: Todosreciclamos, PROREP y Círculo REP.

¿Cómo ha avanzado este proceso en relación a lo planificado, y diseñado, por el ministerio? Para González, este fue un rayado de cancha, en la que ya entraron los jugadores para comenzar el partido, “y ahí se pueden dar partidos un poco distintos dentro de ese mismo marco. Es sano que haya distintas opciones, nos parece bueno que se estén evaluando distintas fórmulas, pero siempre tienen que ajustarse a lo que ese rayado de cancha permite”, afirma.

“Pero sabíamos -agrega- que había distintas posibilidades dentro de ese marco, y estamos dentro de esas distintas situaciones que imaginamos. Esto sigue siendo tremendamente desafiante, todavía quedan un montón de cosas por hacer, y queda por ver cuál de todos esos modelos va a prosperar en todas las fases que quedan. Como estamos haciendo camino al andar, vamos a ir aprendiendo juntos. Hemos estado súper abiertos a acompañar el proceso y despejar las dudas que los distintos actores nos han ido planteando, porque somos los principales interesados en que esto funcione, y que funcione muy bien”.

¿Como evalúas la puesta en práctica del diseño REP, de la constitución de los sistemas de gestión cuyo marco se estableció en el decreto? En definitiva, la implementación en el terreno de este marco legal que diseñaron en el papel.

Yo diría que aún es temprano para tener una visión definitiva. Lo que sí se ve es que está en marcha, que hay varios actores avanzando de lleno en distintos frentes. Obviamente por el lado de los sistemas de gestión, pero también hemos escuchado los análisis ya más completos que han estado haciendo los gestores. Esto va a ir avanzando por los dos lados, y es interesante porque algunos gestores nos dicen que al final las metas quedaron muy bajas y los números no dan, y por otro lado escuchamos que las metas son muy altas. En esa ecuación, uno se plantea que finalmente las metas están bien porque quedan en un punto intermedio. Pero lo que se ve es que estamos avanzando, y en ese sentido estamos tranquilos respecto del decreto.

“En la experiencia internacional, uno lo que ve es una diversidad muy grande de sistemas de gestión (…) Acá no hay una fórmula única, y creo que en Chile vamos a encontrar nuestra fórmula. Aquí hay mucho de ir haciendo camino al andar, y el mejor modelo, el que mejor funcione, se va a ir determinando”

Eso es algo que se plantea desde el mundo de los gestores: que las metas no dan aún para las grandes inversiones de infraestructura que requiere la REP. Pero lo cierto es que las piezas parecen estar ordenándose ya en el terreno.

Sí, pero yo también he repetido muchas veces que nosotros estamos convencidos de que acá tenemos una solución de mediano y largo plazo. Que es preferible apretar bien las piezas del engranaje antes de apretar el acelerador, porque si no se nos puede desarmar la máquina cuando estemos partiendo. En ese sentido, el foco está puesto justamente en armar esa máquina, y creo que las metas modestas que tenemos al inicio son bien concordantes con eso, porque permiten que todo se monte bien. Y ya después hay que apretar el acelerador, y muy fuerte. Por lo tanto, creo que vamos bien, me siento tranquilo en que el modelo conceptual que hicimos ha estado conversando con lo que pasa en la práctica. Evidentemente, los gestores siempre van a querer tener una demanda súper grande altiro, pero esto es un proceso gradual, que siempre dijimos que iba a ir de a poco. Que íbamos a ir lento, pero seguro, y dirigido finalmente a metas bien ambiciosas.

Ese diseño apuntaba a no darle mucha viabilidad a los sistemas de gestión individuales, sino a favorecer la creación de grandes sistemas de gestión. Hoy lo que existe es un gran sistema de gestión ingresado formalmente, y otros tres que han sido anunciados. ¿Se está configurando como pensaban, cómo ves que existan cuatro propuestas ya en la mesa?

Una cosa son los proyectos, y otra cosa son los que finalmente se concreten. Yo creo que es bueno tener varios proyectos en evaluación; ojalá todos prosperen, pero también existe la posibilidad de que algunos de ellos finalmente terminen no concretándose, es parte del tema. Pero a nosotros nos parece que es sano que existan distintas alternativas. Sospechábamos que eso iba a pasar, porque al final cuando tienes empresas que por distintos motivos muchas veces no quieren trabajar juntas, se hace difícil pensar que va a estar todo concentrado en un solo sistema de gestión. Por lo tanto, no nos sorprende. Y estamos hablando de un número bien acotado, de cuatro sistemas de gestión; y cómo digo, ojalá prosperen todos, y si no probablemente quedarán dos o tres. Eso conversa bien con lo que pasa afuera. Muchos países tienen un solo sistema, porque allí la regulación así lo establece. Aquí la ley es muy clara en que se deben permitir múltiples sistemas, entonces la situación que estamos viendo está dentro de nuestros pronósticos.

Hoy hay un sistema que proponen actuar de manera específica con los residuos industriales, otros exclusivos para residuos domiciliarios, y otro que van a actuar en los dos mundos, tanto industrial como domiciliario. ¿Cómo ves este escenario?

En la experiencia internacional, uno lo que ve es una diversidad muy grande de sistemas de gestión. En algunos países hay uno que ve lo domiciliario, otro ve lo no domiciliario, en otros países hay varios en cada categoría. Acá no hay una fórmula única, y creo que en Chile vamos a encontrar nuestra fórmula. Aquí hay mucho de ir haciendo camino al andar, y el mejor modelo, el que mejor funcione, se va a ir determinando. Aquí hay desafíos importantes que quedan pendientes para todos los sistemas de gestión que están hoy buscando obtener su plan de gestión -todavía nadie lo ha presentado, porque aún no es el momento- y la autorización del ministerio. Para eso falta todavía superar una serie de hitos y de desafíos, y es bueno verlo en terreno. Creo que las cosas van a ir cayendo por su propio peso, y se va a ir imponiendo probablemente algún esquema que funcione y converse bien con el tipo de empresas que tenemos acá. Sería un error decir a priori ‘esto es lo que debería estar pasando’; es bueno que esté ocurriendo así, y me parece que se está dando de una manera bastante ordenada.

En esta diversidad que señalas, hay propuestas distintas: hay esquemas más clásicos de la REP, por decirlo de alguna manera, como PROREP y AB Chile, y otros como Círculo REP que plantean actuar principalmente sobre un material específico, que es el vidrio, y minoritariamente sobre el resto de los materiales. ¿Cómo ves este camino, que un sistema de gestión vaya sobre un material específico? 

Insisto, creo que hay que ver qué es lo que funciona para las empresas productoras. La información que manejamos es que son pocas las empresas que solamente trabajan un material, en general introducen al mercado múltiples materiales, y en ese sentido veo complejo que haya sistemas de gestión tan específicos, pero tal vez teóricamente sí habría un nicho al que puedan atender. Ahora, si bien en el decreto de envases y embalajes no está expresamente restringida la posibilidad de que exista un sistema de gestión de una sola subcategoría -por ejemplo, vidrio-, los artículos 35 y 36, que son los de las obligaciones de cobertura, obligan a recolectar todas las subcategorías. Entonces un sistema de gestión solo de vidrio no tiene mucho sentido en la práctica, porque para cumplir esas obligaciones asociadas igualmente tendría que recolectar residuos de las otras subcategorías, es decir, envases de otros materiales.

“El decreto es bien claro respecto del esquema con que se diseñó esto, y es bien importante mantenerse dentro de ese esquema. Efectivamente, en otros países los esquemas REP funcionan de formas muy diversas, pero también bajo esquemas regulatorios bien diversos. En ese sentido, aquí puede haber varios sistemas de gestión, pero al mismo tiempo hay un rayado de cancha que es bien claro”

Siguiendo en lo domiciliario, otra propuesta es la de Todosreciclamos, donde se busca traspasar a la REP un sistema de compensación que trabajan tanto en Chile como en Brasil. ¿Cómo ven esta propuesta?

Creo que es súper importante mirar bien en detalle lo que señala la ley. El decreto es bien claro respecto del esquema con que se diseñó esto, y es bien importante mantenerse dentro de ese esquema. Efectivamente, en otros países los esquemas REP funcionan de formas muy diversas, pero también bajo esquemas regulatorios bien diversos. En ese sentido, aquí puede haber varios sistemas de gestión -por la misma ley, y así lo hemos mantenido en el decreto-, pero al mismo tiempo hay un rayado de cancha que es bien claro, y si bien en otros países puede funcionar de manera distinta, hay que sujetarse al rayado de cancha que hay acá. Eso en términos bien generales, es difícil dar una opinión específica al respecto porque tampoco han planteado algo más concreto, pero sí creo que es importante señalar eso: aquí hay un cierto esquema regulatorio, que es diferente al brasileño, o al alemán, y hay que circunscribirse a lo que eso permite.

En el caso del proyecto de AB Chile, hay una serie de recomendaciones de la Fiscalía Nacional Económica respecto de la propuesta ya ingresada a trámite. ¿Cuáles son las que te parecen hoy cómo las más relevantes para el sistema REP en general, considerando que hasta ahora es el único proyecto que está en el proceso de constitución formal?

Desde que salieron esas recomendaciones las hemos estado revisando en detalle, y hay cosas que estamos volviendo a estudiar. La fiscalía señala que podría generarse un solo sistema de gestión, y eso lo vemos problemático por lo mismo que hemos estado conversando. Entonces, estamos revisitando el decreto a la luz de lo que señala la fiscalía. No tenemos una definición concluyente, pero sí nos parece que es un tema súper atendible y relevante de ver cómo podemos asegurar -con el decreto existente- que puedan existir múltiples sistemas de gestión, que es lo que la propia ley establece.

¿Y respecto de la constitución de los sistemas de gestión? Hoy gran parte de las propuestas que se conocen se están trabajando con un esquema de socios fundadores, y de empresas que se suman posteriormente.

Lo que para nosotros es súper importante, y lo hicimos ver en lo que presentamos al Tribunal de Defensa de la Libre Competencia, es que la ley establece que los sistemas de gestión tienen que ser sistemas abiertos. Esto no significa que puede entrar cualquiera pero sujeto a una pila enorme de condiciones, sino que efectivamente a que cualquiera puede entrar. El objetivo de la ley es permitir que grandes empresas formen los sistemas de gestión, que es lo que naturalmente ocurre, y que después las más pequeñas no queden fuera. Eso es algo que la misma ley vio como un riesgo, y estableció que tienen que ser sistemas donde puede ingresar cualquiera. El punto sustantivo que hemos hecho es que tienen que poder entrar bajo buenas condiciones.

¿Cómo se ejemplifica esto en la práctica?

Podrían pasar dos cosas. Primero, que cualquiera pueda entrar pero pagando una súper tarifa de incorporación; entonces no entra cualquiera. Lo segundo, en términos de la gobernanza, podría existir una tarifa inicial muy baja, pero luego existir una tarifa anual por el mero hecho de ser parte del sistema de gestión. Eso también nos parece complejo. Aquí queremos tener un colectivo, que va a agrupar literalmente a miles de empresas, y es clave que existan condiciones de gobernanza que den tranquilidad a todos esos actores.

¿Cómo se regula eso? Hoy los proyectos de sistemas de gestión, en los que se conocen las empresas que están adscribiendo, tienen un mix de empresas grandes y otras más chicas, que además son los que hoy están haciendo el gasto de constitución, de proyectos piloto, etc.

Lo que han señalado las autoridades de libre competencia es que ellos puede recuperar lo que invirtieron al inicio, que no es necesariamente un costo hundido, porque no tiene sentido y porque sería dar todos los incentivos para el freeriding de parte de los otros; decir ‘ármenlo ustedes y después nos sumamos a costo cero’. No es la idea. Ese es uno de los grandes desafíos que tienen hoy los sistemas de gestión, es una ecuación que no es fácil de cuadrar pero que hay que encontrarle la vuelta. Creo que hay distintas formas de hacerlo; para nosotros lo clave es que los objetivos se cumplan, independiente del mecanismo.

“(Los sistemas de gestión) tienen que apurarse. Los plazos los tenemos bien encima, y debieran estar ya haciendo esos trámites. Es urgente que lo hagan (…) Nosotros no hemos evaluado un escenario distinto respecto de los plazos. Para nada”

¿Hay ajustes que estén pensando al decreto en estas materias, o eso será resorte de las autoridades de libre competencia?  

Aquí hay varios elementos en la ecuación, una cosa es el decreto y otra la revisión que está haciendo el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia por mandato de la misma ley. En el fondo, tiene que cuadrar por los dos lados. Hay ajustes que se tienen que hacer antes, y otros que a lo mejor vamos a solicitar nosotros al momento de revisar el plan de gestión. Pero lo que tiene que ver con los estatutos es algo que se está revisando hoy, y por tanto es ahora el momento de hacer las mejoras en función de las recomendaciones que hay.

Respecto de los desafíos de los sistemas de gestión, otro que es importante es incorporar un gran número de empresas, pero hoy muchas de ellas ni siquiera saben que tienen que cumplir con esta obligación. ¿Cómo saben si están o no afectas a la Ley REP; existe un listado, se les envía una comunicación?

Efectivamente, creo que hay muchas empresas que aún no se dan por enteradas. Pero también estamos en un momento relativamente temprano, y va a llegar un minuto en que esto se va a transformar en algo masivo. Estamos hablando de miles de empresas, entonces va a haber un momento de captación masiva. En este momento, por ponerlo en simple, todavía no existe una página web donde te puedes meter y te va a llegar un formulario para inscribirte. Todavía estamos en una fase previa, y va a llegar un minuto en que esto va a masificarse cuando los mismos sistemas de gestión cuenten con esa infraestructura para poder hacerlo.

¿Va a ser rol de los sistemas de gestión el llegar a las empresas, informarles que están afectas a la REP?

Sí, y obviamente también con la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) se han enviado cartas de advertencia respecto de la declaración REP, que es el paso previo. Durante todo el período transitorio, desde que la ley se aprueba hasta que ya el decreto entra en vigencia, las empresas tienen que estar declarando. Hoy ya tienen ciertas obligaciones, y hemos estado enviando cartas de notificación avisando que esto es algo que tienen que hacer. Entonces, sí veo que hay un rol del sistema de gestión de salir a buscar, pero también hay un rol de la SMA de dejar bien en claro que el freeriding no es una opción.

Otro tema relevante hoy son los plazos. En septiembre de 2022 vence el plazo para que los sistemas de gestión presenten sus planes de gestión, que incluye la forma de operación y costos, pero también qué empresas están adscritas a estos. Es menos de un año. Hoy hay un solo sistema de gestión en trámite en la Fiscalía Nacional Económica, que recién a inicios del próximo año podría salir del TDLC para cumplir luego con los trámites siguientes. ¿Dan los plazos para que lleguen todos, es viable que se puedan cumplir?

Solo puedo decir que tienen que apurarse. Los plazos los tenemos bien encima, y debieran estar ya haciendo esos trámites. Es urgente que lo hagan. Es lo que te puedo decir, no veo otra fórmula.

Los plazos no van a cambiar…

Nosotros no hemos evaluado un escenario distinto respecto de los plazos. Para nada.

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