Industria / Ley REP

Diego Mendoza, ANAC: “La meta de productos prioritarios de vehículos debe ser calculada de manera distinta a la de productos prioritarios vendidos individualmente”

La impugnación del decreto que establece las metas de recolección y valorización de neumáticos -el primero a un producto regulado por la Ley REP- por parte de los importadores de vehículos ha generado una fuerte incertidumbre en la industria, ante plazos además cada vez más estrechos para su entrada en vigencia. En esta entrevista, el secretario general del gremio automotriz, Diego Mendoza, afirma que su acción judicial no busca quedar fuera de las obligaciones de la Ley REP, ni declarar ilegal todo el decreto, sino que se cambie la fórmula de cálculo para las obligaciones de recolección y valorización del sector: que en vez de calcularse en base a los vehículos nuevos que entran al mercado, se haga con los vehículos que salen de circulación. En cifras de 2020, esto implica establecer las metas sobre 850 mil neumáticos de autos que dejan el parque, y no sobre los 1,7 millones que entran montados en vehículos cero kilómetro. “Lo que queremos es rectificarlo, y para eso se hizo esta acción de impugnación, no de invalidación: para la mejora del decreto”, señala.

Jorge Molina Alomar | 17 May 2021 a las 6:00 am

A fines de febrero pasado, la Asociación Nacional Automotriz de Chile (ANAC) interpuso ante el Tribunal Ambiental de Santiago un recurso de reclamación en contra del decreto de recolección y valorización de neumáticos que les impone una serie de obligaciones en el marco de la Ley REP, entre ellas cumplir con las metas de reciclaje establecidas en este, y que entrarán en vigencia en enero de 2023.

El hecho cayó como una bomba en el mundo del reciclaje, el ecosistema REP y -por cierto- en la industria del neumático, ante una acción que se leyó como el intento de la industria automotriz por quedar completamente excluida de estas obligaciones. En su respuesta al escrito de la ANAC, el Consejo de Defensa del Estado (CDE) señaló, representando al Ejecutivo, que estas alegaciones “descansan en una errada comprensión de la ley”, y que evidencian además un desconocimiento de sus fundamentos y alcances. Desde la Cámara de la Industria del Neumático (CINC), en tanto, calificaron la presentación judicial como “inoportuna e improcedente”, afirmando que solo contribuye a aumentar el clima de incertidumbre jurídica para el desarrollo de la industria de reciclaje de neumáticos.

En esta entrevista, el secretario general de ANAC, Diego Mendoza, explica las razones detrás de esta acción, la que -afirma- tiene las bases de su fundamento en un documento específico: el Análisis General de Impacto Económico y Social (AGIES) elaborado en 2018 para desarrollar el decreto de neumáticos. Este instrumento entrega una valoración económica de costos y beneficios de una política pública y establece una base de cálculo para ello en base a la información disponible. Aún cuando no son el único o definitivo instrumento de evaluación, son el apoyo basal para la elaboración de los decretos.

¿Cuál es el punto en conflicto? Que para calcular los neumáticos fuera de uso generados en un año, señala que estos se componen de los neumáticos de reposición -los que se cambian en una serviteca, reemplazando un neumático usado por uno nuevo, por ejemplo-, y los que están en los vehículos fuera de uso.

Respecto de estos últimos, señala el AGIES, “para los residuos provenientes de vehículos fuera de uso, los vehículos equipados de neumáticos no son importados para reponer necesariamenteun vehículo fuera de uso. La metodología para estimados, considera que los vehículos fuera de uso en el año t equivalen a la diferencia entre la venta de vehículos en un año t y la variación de vehículos en círculación entre los años t y t-1. Al resultado anterior, se le descuentan los vehículos exportados en el año t. Con esta estrategia, se busca capturar los vehículos importados que tienen por objeto reemplazar un vehículo fuera de uso”.

Según señala ANAC, esto implica que el número de neumáticos de los que debiera hacerse cargo la industria en términos de recolección y valorización debe calcularse en base a los vehículos que salen de circulación en un año determinado, y no en base a los que se vendieron ese mismo año, como señala el decreto actual. Si en 2020 la industria vendió 258.835 vehículos, en base a la regulación como está hoy debiera hacerse cargo de los  1.782.700 neumáticos que entraron al mercado junto con estos (en un porcentaje dependiente de las metas graduales establecidas). Pero bien, ese mismo año salieron de circulación 170.000 vehículos, lo que equivale a 850.000 neumáticos. Y sobre estos últimos, dice ANAC, es sobre los que debieran calcularse sus metas.

“El problema del decreto es que va más allá de este análisis, lo extralimita, porque dice que para el caso de los vehículos nuevos debes reciclar los neumáticos al año de haberlo vendido, y tengo que recolectar el 50% de los neumáticos que están en ese automóvil nuevo, incluyendo el neumático de repuesto, y que probablemente no lo ocupes en el año. Entonces, eso es una sobreexigencia, porque el decreto debe condecirse necesariamente con este análisis del año 2018. En definitiva, nos debió haber regulado diciendo que debo reciclar según lo que sale del parque, y no lo que vendo al año de haberlo vendido. Eso es una cuestión arbitraria y antojadiza (…) Esto no significa que ANAC quiera reciclar según el auto que se convierta en chatarra en 20 años más, sino en base a los vehículos que salen del parque hoy, y según eso calcular la meta”, afirma Mendoza.

Por ello, agrega, lo que busca el gremio no es que se declare la ilegalidad de la totalidad del decreto, sino que la meta se calcule en base a los neumáticos de los vehículos fuera de uso, y no en base a los neumáticos vendidos en los cero kilómetros al año de la venta. “Lo que queremos es rectificarlo, y para eso se hizo esta acción de impugnación, no de invalidación: para la mejora del decreto. Es importante rectificarlo porque es el primer decreto que existe en el país sobre un producto prioritario regulado, y porque en los automóviles vamos a estar regulados con el neumático, con la batería, con aceites lubricantes, y probablemente -según las interpretaciones del ministerio- con envases y embalajes, y aparatos eléctricos y electrónicos. Si para todos estos productos nos exigen reciclarlos al año de haberlos vendido, estamos en problemas”, dice Mendoza.

En lo que se están reclamando ante el tribunal acusan vicios de constitucionalidad o ilegalidad, porque los vehículos no son productos prioritarios y por tanto no debieran estar considerados en las metas, ni sus partes. De hecho, llama la atención que digan que es “sorpresivo” que se incluya a los vehículos de la ley, cuando esto viene desde la discusión original de la propia normativa. ¿Por qué la argumentación parte entonces por ahí, que los vehículos no son parte de la REP?

En la tramitación de la Ley REP se incluían los vehiculos como productos prioritarios, pero el Congreso decidió eliminar el vehículo, porque como no existían en Chile mecanismos de reciclaje para ninguno de los productos y había que idearlos, lo que se definió fue que los vehículos participasen de la REP, pero una vez que existiese en Chile capacidad instalada para procesar los distintos componentes contaminantes de los vehículos. Por eso es un error señalar que la eliminación del vehículo motorizado de la REP significa que nuestro sector no participa. No, la intención de nuestro sector siempre ha sido participar, el tema es que la institucionalidad debió haber comenzado en base a los neumáticos individualmente considerados (de reposición), los aceites lubricantes individualmente vendidos, y lo mismo para las baterías. Y ahí, en base al principio de gradualidad incorporado en la ley REP, ir de menos a más, incorporando primero lo que se vende separadamente del vehículo, y luego que Chile tenga un sistema de economía circular para esos productos, incorporas también lo que te queda en los vehículos, que son los vehículos que salen del parque vehicular. Ese fue el análisis de la historia de la ley para sacar al vehículo como producto prioritario: significa que no puede participar desde el día uno, porque tenemos esta diferencia de generación del residuo. Al vender un vehículo cero kilómetro no se genera un residuo, pero sí al vender un neumático de reposición, porque lo estás recambiando uno a uno. Lo mismo con los aceites y las baterías. Esa definición conceptual, que existe en la ley, no se plasmó en el decreto de neumáticos al considerar tanto los de reposición como los incorporados en los vehículos, al año de haberlo vendido. Están aplicando la ley REP como si el vehículo motorizado fuera reglado, y la ley definitivamente lo excluyó, eso es innegable. En consecuencia, no puedes regular al importador de un vehiculo motorizado como si fuese un productor sujeto a las responsabilidades de la Ley REP.

“No es que sea ilegal todo el esquema REP, es que el decreto tiene que ser corregido en aquella parte en que ya nos deja incorporados al año de haber vendido un vehículo nuevo, e incorporarse -en base a los mismos estudios del ministerio- con los vehículos fuera de uso. Esa es una distinción clave”

Pero insisto en que lo que se plantea en el recurso, y también en las observaciones al anteproyecto del decreto de aceites lubricantes, es que no cabe hacer aplicables las normas de la Ley REP o de un decreto de esta a los vehículos, como conjunto o parte de ellos. Es decir, lo que están planteando es que se los deje fuera absolutamente de estas obligaciones.

Es correcto. La ley nos dejó fuera, eso es innegable y el ministerio lo sabe. Aquí el regulador es el Ministerio del Medio Ambiente, y si quiere que el sector automotriz participe en el esquema de economía circular nosotros estamos encantados de hacerlo, porque nuestras fabricas de origen lo hacen. Pero lo que está escrito en este decreto ya lo está haciendo forzosamente, llendo más allá de la ley, y por eso nosotros hemos señalado que es ilegal. Pero no es que sea ilegal todo el esquema REP, es que el decreto tiene que ser corregido en aquella parte en que ya nos deja incorporados al año de haber vendido un vehículo nuevo, e incorporarse -en base a los mismos estudios del ministerio- con los vehículos fuera de uso. Esa es una distinción clave.

Lo que parece, y así lo han señalado distintos actores, es que se busca que el decreto se declare ilegal en su totalidad.

Nuestra petición es mucho más compleja de lo que ha querido ver el Consejo de Defensa del Estado u otros gremios del sector. No es una acción de impugnación para restarnos de la economía circular, el petitorio de nuestra acción es complejo y se separa en varias partes. Efectivamente, es necesario que se declare la arbitrariedad, la ilegalidad, o la inconstitucionalidad incluso, de ciertas partes y párrafos del decreto que se extralimitan y van más allá de lo que la ley reguló, al remover al vehículo motorizado de los productos prioritarios. Al declararse la ilegalidad de esa parte  no significa que el esquema REP deje de funcionar, significa que debe ser reemplazado por una fórmula lógica, internacionalmente probada y reconocida por el AGIES de 2018: que para nuestro sector se haga el cálculo en base a los vehículos fuera de uso, y los neumáticos montados en ellos. No es otra cosa. Entonces, que se señale que ANAC solicita que el decreto es completamente ilegal y que todo se debe echar hacia atrás no es correcto, porque en el mismo escrito nuestro hay un capítulo completo dedicado a desarrollar esta fórmula de cálculo, como una medida propositiva para que el tribunal ambiental la acoga y llame al Ministerio del Medio Ambiente y a nosotros a regular a nuestro sector de la manera correcta.

Entiendo que es un problema del cómputo de la meta de la que ustedes tienen que hacerse cargo, que a su juicio debiera ser diferenciada. Y en ese escenario, bajo este mismo esquema, ¿lo que van a hacer es impugnar todos los decretos de productos prioritarios que contengan esta misma fórmula? Ya hicieron la misma reclamación para el anteproyecto del decreto de metas de aceites lubricantes.

Lo que pasa es que el Ministerio del Medio Ambiente, en base a la aplicación del principio de la igualdad, quiere dejar redactados todos los decretos con la misma lógica, con plazos de implementación más o menos similares, y eso es lo que nos preocupa. Si para los productos prioritarios que falta comenzar su proceso de regulación, como las baterías, o para los que están prontos a existir como aceites lubricantes, si se aplica la misma lógica que con neumáticos, si nos exigen una cantidad de aceite o de baterías en base a lo que se vendió de vehículos nuevos, va a ser nuevamente un error y una ilegalidad porque haría aplicable la Ley REP a vehículos motorizados nuevos, cuando las fórmulas de cálculo para todos esos productos prioritarios debiesen seguir la misma lógica del AGIES de 2018, que es calcularlo en base a los vehículos fuera de uso. Este es un error que se ha cometido en otros países, en Brasil la normativa REP comenzó también pidiendo reciclar neumáticos de reposición y de los vehículos nuevos, y se produjo esta sobreexigencia, el pago de multas y un mercado negro de reciclaje de neumáticos para venderlos a los productores para que pudieran cumplir las metas y evitar multas. Brasil terminó echando pie atrás a la normativa original, y excluyó los neumáticos montados en los vehículos nuevos. Hicieron la misma corrección que estamos pidiendo hacer en Chile.

La Ley REP en general, y los decretos, apuntan al producto y no a la forma en que se ponen en el mercado, o como se comercializan. ¿Cómo ANAC no se consideran productores de neumáticos, que es el fondo de la discusión?

Sí, en el fondo la discusión es un poco de eso. No cabe ninguna duda que los vehículos nuevos montan neumáticos, y que esos neumáticos deben quedar dentro del esquema de economía circular. El tema de ser considerado como productor pasa primero porque el cómputo de la meta sea razonable, justo y no sea arbitrario.

Pero más allá de la meta que se les establezca o cómo se calcule, ¿se consideran productores de neumáticos?

Según las definiciones de quien es productor de un producto prioritario en la ley, la primera definición es quien enajena por primera vez en el mercado nacional uno de aquellos productor prioritarios…

“La distinción para productores debe ser separada, porque no somos el mismo productor que aquel que vende un neumático, nuestro mercado es completamente distinto. Entonces, esa distinción que existe en la ley no existe en el decreto, y es clave tenerla”

Y no importa el cómo ese producto se ponga en el mercado…

En el más estricto rigor, en el mercado de importación de vehículos motorizados, regulado por un estatuto automotriz separado y de larga aplicación en Chile, la importación que hacemos es la de un vehículo motorizado completo. Aquí no se factura el vehículo separado de la batería, de los neumáticos, del aceite, los vidrios o los asientos. Lo que se trae a Chile son vehículos cien por ciento terminados desde más de 28 orígenes distintos, hoy tenemos más de 1.800 modelos y versiones de vehículos medianos y livianos. Y se importan naturalmente como vehículos, se venden a nivel de concesionarios como vehículos, y también al cliente final. Por eso que la distinción para productores debe ser separada, porque no somos el mismo productor que aquel que vende un neumático, nuestro mercado es completamente distinto. Entonces, esa distinción que existe en la ley no existe en el decreto, y es clave tenerla. Ese es el error, porque el Ministerio del Medio Ambiente dice que debiera aplicar de la misma manera estas metas para quien importa un vehículo que para quien importa un neumático, y eso no es correcto. Por eso la ley hizo la distintición, y por eso nosotros creemos que estamos en nuestro justo derecho de pedir que se enmiende este decreto y se nos procese en base a una meta diferenciada. Vale decir, los productos prioritarios de vehículos motorizados deben ser calculados de una manera distinta a los productos prioritarios vendidos individualmente.

En concreto, lo que plantean es que no quieren que los saquen del decreto, sino que se les ponga una meta distinta

Exactamente, ANAC no quiere que nos saquen del decreto, sino que nos pongan una meta diferenciada distinta calculada no en base a nuestros cálculos, sino a los del propio Ministerio del Medio Ambiente del año 2018, que es un cómputo de la meta según los neumáticos de los vehículos fuera de uso, lo que es lo opuesto a un vehículo cero kilómetro. Recordemos que por el principio de jerarquía, los decretos deben ajustarse a la ley, no pueden ir más allá. La ley es el rayado de cancha y nosotros nos estamos defendiendo en base a la aplicación estricta de la ley, por eso estamos tan seguros de que nuestros argumentos van a ser exitosos en el tribunal ambiental. Hay gremios, y el mismo CDE, que han mencionado varios principios de la Ley REP pero no los han mencionado todos, y esos principios que no menciona son justamente los que apoyan nuestra posición, como el principio de gradualidad en la implementación de las metas, el principio de que es una ley de residuos, no de vehículos nuevos. Un vehículo nuevo se va a convertir en residuo 25 años después de su venta.

Aún así, no parece lógico dejar fuera del sistema a más del 64% de los productores de neumáticos, según las cifras que entregó en CDE en su respuesta al recurso ante el tribunal ambiental -y que está en el mismo AGIES-, señalando que mientras los productores de neumáticos de reposición son 653, los importadores de vehículos que traen neumáticos ensamblados son 1.085 productores.

Ahí yo creo que hay una confusión, eso es un error. Cuando el Ministerio del Medio Ambiente y el CDE dicen que somos más de mil productores contó a los concesionarios, a los locales de venta de vehículos nuevos, a los talleres, y eso es un error. Esta ley aplica a los importadores, que son los que están agrupados en ANAC, y somos 38 empresas socias, no más que eso. Y somos 68 marcas distintas. Sí, una marca puede tener más de un local de ventas, pero no significa que cada local sea un productor, son solamente puntos de venta. Eso es un error garrafal de Medio Ambiente en sus estudios, y es un error que el CDE insista en ello.

A propósito de los socios, esta decisión de ANAC de impugnar el decreto e ir al tribunal, ¿es unánime en los socios del gremio? Porque por un lado está este recurso, y por otro algunas empresas asociadas, como Derco y Gildemeister, estarían trabajando para constituir un sistema de gestión en el marco de la Ley REP, y se estarían incorporando al sistema.

Sí, hay consenso. Y es más, me parece plenamente compatible que socios de ANAC busquen hacer lo que se hace en este caso que comentas a través de una empresa puntual, que es Ecovalor y que existe hace varios años. Esa empresa es un gestor que va a recolectar productos prioritarios -ya lo hacen- para participar de los esquemas de economía circular como tales. No hay ningún problema en que lo hagan, porque la acción de ANAC no es para quedar fuera y no ser regulados por esta normativa; es una acción de enmienda, de mejoramiento de la forma para que el cómputo para nuestro sector sea correcto. Todos los socios de ANAC nos apoyan en el sentido de que es positivo, deseable, esperable y muy bueno que la meta para el sector automotriz se mejore desde ya.

“Aquí falta un pronunciamiento a nivel superior desde el ministerio, a nivel de la ministra, respecto de qué forma solucionar este impedimento, o esta ilegalidad en el decreto, y de qué manera se puede conversar con nosotros para incorporarnos de manera responsable, gradual, progresiva, bajo todos los principios de la Ley REP”

Vuelvo un poco a un punto anterior: ¿lo que quieren es un decreto aparte para los vehículos? Porque se ve complejo que se reformule completamente el decreto actual

Sí, sería deseable un decreto diferenciado, pero esa decisión la tiene que tomar el Ministerio del Medio Ambiente, que es el ministerio que regula. Pero no es la única forma de solucionar esto. Lo que proponemos en el escrito ante el tribunal es que se elimine un inciso específico del decreto, el artículo 5º inciso 2º, que es eliminar aquella parte en que se hace aplicable a los vehículos cero kilómetro al año de haberlo vendido, dejando solo regulados los neumáticos de reposición. Y que en reemplazo de esa eliminación, por la vía administrativa se hable con nosotros para ver cómo participamos desde ya en el esquema de recolección y valorización en base a los neumáticos contenidos en los vehículos fuera de uso. La discusión de si es necesario un nuevo decreto, reglamento o estudio, creo que es discusión ya superada porque el estudio está realizado, es el AGIES de 2018; el ministerio juzgará cuál es la mejor manera de acoger ese cambio, y el tribunal ambiental se lo puede ordenar decretar. Cuando hay reglamentos como este, que van en contra del AGIES previos, hay varios casos en que los tribunales ambientales han ordenado que se cambie un decreto por ir en contra del AGIES, porque los estudios preliminares deben necesariamente reflejarse en los decretos o reglamentos que dictan.

En paralelo a a tramitación del recurso, ¿se está conversando con el ministerio al respecto?

Cuando se ha pedido ver este asunto con la ministra Schmidt, la respuesta no ha sido favorable porque siempre se ha derivado al departamento de Economía Circular, donde la respuesta que se nos da ha sido muy formalista y no de fondo, en el sentido de que ya está todo aprobado por las instancias formales, consultas publicas y Consejo de Ministros, pero nunca se ha atendido el fondo del asunto. Aquí falta un pronunciamiento a nivel superior desde el ministerio, a nivel de la ministra, respecto de qué forma solucionar este impedimento, o esta ilegalidad en el decreto, y de qué manera se puede conversar con nosotros para incorporarnos de manera responsable, gradual, progresiva, bajo todos los principios de la Ley REP. Esperamos que haya un acercamiento, siempre hemos tenido la plena disposición a trabajar con el ministerio para que se solucione este problema.

Este argumento que plantean ya se ha hecho previamente, tanto ante el Ministerio del Medio Ambiente como en Contraloría, sin buenos resultados para ustedes. ¿Qué harán si les va mal en el tribunal?

Lo de Contraloría no necesariamente significa que el tribunal vaya a resolver igual, porque son argumentos distintos. Esta acción ante el tribunal ambiental es nueva, inédita en Chile, porque la estableció la Ley REP el año 2016 y es un mecanismo de resolución específico. Es la primera vez que el tribunal ambiental ve una impugnación de este tipo, porque este es el primer decreto en la historia del país. Si la resolución del tribunal ambiental es necesario complementarla, hay una segunda instancia ante la Corte Suprema. En consecuencia, esto se podría extender varios años si no se atiende una solución pronta, necesaria e inmediata para ver de qué manera nuestro sector participa de esta normativa, que es lo que nosotros buscamos. Por eso creo que va a ser una resolución favorable, y que el Ministerio del Medio Ambiente se de cuenta de esta situación y de lo largo que podría ser, y desde ya se busque un punto intermedio de participación.

Esto implica que pueden tener que empezar a cumplir metas mientras el decreto aún está en litigio. ¿Cómo lo harán en ese escenario?

La decisión de ANAC y de las marcas representadas por el gremio está tomada: nosotros queremos participar de la economía circular, independiente de lo que ocurra en el tribunal ambiental. Y es por una decisión que viene desde las fábricas de importación, desde las casas matrices. Todos nuestros importadores tienen esquemas de economía circular en sus casas matrices, Chile no puede hacer la excepción. Lo único que pedimos es que se nos regule en base a la legislación comparada que tienen ellos en Japón, Europa o Estados Unidos, por ejemplo, y no de forma distinta.

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