Industria / Ley REP

José Browne y decreto de neumáticos: “El recurso de reclamación interpuesto por la ANAC es inoportuno e improcedente”

La decisión de la industria automotriz de impugnar el decreto REP de neumáticos en el Tribunal Ambiental “sólo contribuye a aumentar el clima de incertidumbre jurídica” para el reciclaje de neumáticos, afirma el gerente general de la Cámara de la Industria del Neumático de Chile (CINC), que agrupa a los principales fabricantes de la industria. En esta entrevista, reafirma que sus asociados decidieron no crear un sistema de gestión colectivo, y esperan adherir a dos iniciativas que, si bien no se han anunciado públicamente, buscan impulsar Derco y Gildemesiter por un lado, y Chile Neumáticos por otro. Al mismo tiempo, analiza los desafíos que impondrá cumplir las metas de recolección y valorización de neumáticos ante una infraestructura aún insuficiente para ello.

Jorge Molina Alomar | 19 Abr 2021 a las 6:00 am

El pasado 20 de enero, el Ministerio del Medio Ambiente publicó en el Diario Oficial el decreto de metas de recolección y valorización de neumáticos, con lo que se iniciaron formalmente los plazos para el cumplimiento de las metas establecidas para el sector, el primero en ser regulado bajo la normativa establecida por la Ley REP. En concreto, en 24 meses a contar de esa fecha, es decir, en enero de 2020, deberán iniciar la recolección de al menos un 50% -y llevar a valorización al menos un 25%- de los neumáticos denominados “Categoría A” (los que usan vehículos livianos, camiones y buses) puestos en el mercado el año anterior.

Esto implica que los productores de neumáticos, aquellos que los ponen en el mercado por primera vez ya sea en forma de recambio o como parte de un vehículo, deben crear sistemas de gestión que financien la recolección, almacenamiento, transporte y valorización de los neumáticos fuera de uso recolectados. Y esto enfrenta un nuevo plazo: en 15 meses a contar de enero de este año, deberán presentar sus planes de gestión indicando cómo y dónde lo harán.

Sin embargo, con el reloj corriendo, aún no se ha informado públicamente de la conformación de un sistema de gestión, ya sea individual o colectivo, que se haga cargo de estas obligaciones. Aún cuando el tiempo apremia, ya que la constitución de estos sistemas de gestión requiere una larga tramitación que se inicia en el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC) y la Fiscalía Nacional Económica (FNE), lo que según los cálculos de actores de la industria podría tardar cerca de un año.

Y en este escenario ya complejo, la decisión de la Asociación Nacional Automotriz de Chile (ANAC) -y otras cinco empresas de la industria- de presentar un recurso de reclamación ante el Tribunal Ambiental de Santiago en contra del decreto de neumáticos, así como otras obligaciones asociadas en el marco de la Ley REP argumentando una serie de vicios de legalidad y constitucionalidad, viene a generar más incertidumbre al ambiente.

José Browne, gerente general de la Cámara de la Industria del Neumático de Chile (CINC), que agrupa a los principales fabricantes de neumáticos (Goodyear, Bridgestone, Michelin y Pirelli) y uno de los principales actores de la industria junto a Chile Neumáticos -que representa cerca del 60% del mercado de neumáticos “Categoría A”-, analiza el actual escenario del sector frente a los desafíos de la Ley REP, y las complejidades que se presentan para el cumplimiento de las metas del decreto.

Hoy la implementación del decreto de neumáticos está cruzada por el recurso presentado por la industria automotriz contra la Ley REP. ¿Cómo evalúa este hecho la industria del neumático, y cómo afecta al proceso? Esto considerando que, según señala el CDE, excluirlos significaría dejar fuera del sistema al 64% de los productores de neumáticos.

Nos parece inoportuno e improcedente el recurso de reclamación interpuesto por ANAC, que sólo contribuye a aumentar el clima de incertidumbre jurídica que -durante demasiado tiempo- ha inhibido la materialización de los proyectos de inversión necesarios para el desarrollo de la industria de reciclaje de neumáticos fuera de uso (NFU). De prosperar este recurso, Chile sería el único país del mundo donde se excluye no sólo a los vehículos como producto prioritario sometido a la responsabilidad extendida del productor, sino también a los demás productos prioritarios cuando estos vienen incluidos como equipamiento de los automóviles. En los tiempos que vivimos, no contribuye al prestigio y la imagen de la industria automotriz (de la cual nos sentimos parte importante) no incluir en nuestra estructura de costos la neutralización de la externalidad negativa que los neumáticos producen al final de su vida útil, cualquiera sea la forma en que fueron introducidos al mercado.

¿Han conversado al respecto con el Ministerio del Medio Ambiente, que se ha mostrado firme en la inclusión de los neumáticos de la industria automotriz en la Ley REP?

La posición de CINC al respecto siempre ha sido clara y transparente, yo mismo la he planteado en numerosos seminarios y reuniones públicas, por lo que supongo que es conocida también por el Ministerio del Medio Ambiente, pero nunca hemos tratado el tema con nadie del ministerio a puertas cerradas.

¿Qué esperan respecto de la resolución que tendrá que hacer el Tribunal Ambiental?

Esperamos que el recurso sea rechazado en todas sus instancias. Lo que sí reconocemos es que el decreto de metas de neumáticos adolece de una falla técnica en el cálculo de las metas para los productores que importan vehículos y no neumáticos de reposición. Este error se deriva del hecho que, mientras el parque vehicular siga creciendo, los neumáticos nuevos que ingresan con los vehículos importados cada año son más que los neumáticos fuera de uso que se generan de los vehículos dados de baja, a diferencia de los neumáticos de reposición, donde esta relación es de 1 a 1. De este modo, el error se solucionaría fácilmente si las metas para los importadores de autos se calcularan con base en las unidades que salen y no las que entran al parque automotor, información que está disponible a partir del registro de vehículos nuevos y los datos del parque automotor que publican el INE y del Registro Civil. Curiosamente, este es el único argumento que no se incluye en el recurso de reclamación de ANAC.

“Tenemos una ley buena y un decreto malo, pero ahora todos debemos contribuir al éxito de la REP, aunque no estemos plenamente conformes con el decreto supremo que establece las metas de neumáticos. Ya habrá oportunidad de insistir más adelante, cuando este decreto deba revisarse”.

¿Qué pasaría si se falla a favor de la industria automotriz?

Sería lamentable. Todo el proceso de implementación de la Ley REP se vería entrampado nuevamente y continuaría pendiente la protección que esta importante política pública significa para el medio ambiente y la salud de las personas. Sería, además, altamente regresivo: el taxista o el pequeño transportista pagarán la “ecotasa” cuando compren neumáticos de reemplazo para poder continuar operando su negocio, pero no pagará esta obligación con el medio ambiente quien compre un vehículo “cero kilómetros”.

Hay una serie de observaciones que ustedes plantearon durante la tramitación del decreto, e incluso durante su paso por Contraloría previo a la toma de razón y publicación, que finalmente -a su juicio- no se subsanaron. ¿Han seguido adelante planteando posibles modificaciones a este, o ya se asume que es la cancha en que se tendrá que trabajar?

Tenemos una ley buena y un decreto malo, pero ahora todos debemos contribuir al éxito de la REP, aunque no estemos plenamente conformes con el decreto supremo que establece las metas de neumáticos. Ya habrá oportunidad de insistir más adelante, cuando este decreto deba revisarse en los plazos que establece la propia ley.

¿Cómo afectarán estos temas planteados la implementación del decreto?

Los temas que hemos planteado no impiden la implementación del decreto, el problema es que este decreto contraviene principios fundamentales de la propia Ley que le da origen, como son que el que contamine pague, y que lo que pague esté determinado por la libre competencia y no por un juego de suma cero, donde unos ganen y otros pierdan. El riesgo es que todos los consumidores de neumáticos y, en general, la industria del transporte, terminen pagando tarifas ambientales mas altas que las que pagarían en un mercado del reciclaje libre de distorsiones. Asimismo, el decreto de metas no garantiza que todo el que contamina pague lo mismo, al dar la posibilidad a los grandes consumidores industriales de negociar su ecotasa con los sistemas de gestión, el que terminará cobrando la diferencia al resto de los consumidores, principalmente a quienes consumen neumáticos en regiones más apartadas. Por último, este decreto discrimina entre los productores de diferentes productos prioritarios, al no existir ecuanimidad de criterio en las condiciones que establecen los decretos de metas correspondientes a cada uno de ellos.

 Hoy los plazos están corriendo, y en enero de 2023 ya se deben empezar a cumplir las obligaciones de recolección y valorización. De hecho, en 12 meses más debiera presentarse un plan de gestión. Y aún así, aún no hay noticias de la posible conformación de un sistema de gestión, ya sea individual o colectivo, en el sector. ¿Qué avances hay en esta materia?

Los plazos ya empezaron a correr, hace casi tres meses atrás, con la publicación del decreto supremo Nº 8 el 20 de enero. Sí hay mucho interés por establecer sistemas de gestión colectivos. Sabemos de dos proyectos para neumáticos. Uno lo está llevando a cabo la asociación gremial Chile Neumáticos y otro las empresas automotrices DERCO y Gildemeister. Aunque efectivamente el plazo es cada vez más estrecho, confiamos en que estos dos proyectos puedan materializarse y, en doce meses más, al menos uno de ellos se encuentre constituido legalmente y presentando su plan de gestión para la aprobación del Ministerio del Medio Ambiente. Las empresas socias de CINC deberán optar, por decisión individual de cada una, a que sistema y su correspondiente plan de gestión adhiere.

Usted ha señalado que lo más probable es que CINC espere a que se constituya un sistema de gestión, para adherirse a este. ¿Esa decisión se mantiene entonces? ¿El CINC ya decidió que no formará un sistema de gestión propio, o en alianza con otros?

Así es. Si tomamos como referencia los sistemas de gestión colectivos de neumáticos que existen en Europa, vemos que estos tienen costos internos de administración, gobernanza y comunicaciones que son superiores a los 5 millones de euros anuales, para manejar entre 200.000 y 300.000 toneladas de NFU al año. No tendría ninguna racionalidad económica iniciar el primer año la recolección de sólo 50.000 toneladas de NFU categoría “A” en Chile, administrando tres sistemas de gestión diferentes. No es nuestra intención imponer un costo de esta magnitud a nuestros clientes, por lo que preferimos dar un paso al costado y archivamos nuestro proyecto. Esto no significa que no hayamos tomado contacto con los otros dos proyectos mencionados, para ponernos a su disposición y cooperar en todo lo que podamos aportar como asociación gremial.

“La existencia de al menos un sistema colectivo será indispensable para que los productores puedan cumplir sus metas y puedan continuar importando neumáticos (…) Sin un sistema de gestión colectivo la implementación de la ley fracasaría rotundamente”.

Dados los tiempos, ¿es posible que finalmente no se avance en un sistema de gestión colectivo, es una alternativa viable?

Es un escenario que no le gustaría a nadie y que debemos evitar a toda costa, pero que tampoco nadie puede descartar. Como el Decreto Nº 8 impide a los productores de la categoría “A” cumplir sus metas mediante un sistema de gestión individual, la existencia de al menos un sistema colectivo será indispensable para que los productores puedan cumplir sus metas y puedan continuar importando neumáticos. Cuesta imaginar como se podría mantener la economía de un país sin neumáticos. Sin un sistema de gestión colectivo la implementación de la ley fracasaría rotundamente.

Le pregunto todo esto porque los plazos para realizar los trámites ante el TDLC y la FNE se asumen largos, y el reloj está corriendo. ¿Hay conversaciones con estos organismos?

Nos reunimos hace algún tiempo con la FNE, para iniciar la notificación de la operación de concentración, proceso previo indispensable para constituir un sistema de gestión colectivo entre varios competidores. Tuvimos una muy buena recepción y disponibilidad de un equipo de profesionales para atender todas nuestras consultas. Por las razones ya expuestas, sin embargo, nuestro proyecto no siguió adelante y archivamos la carpeta con la información que habíamos preparado. Suponemos que, en atención a los plazos disponibles, los otros dos proyectos ya habrán tomado también contacto con la FNE. Si no fuera así, sería muy alto el riesgo de no cumplir los plazos establecidos en el decreto de metas.

En el caso de los neumáticos “Categoría B”, conocidos como “neumáticos mineros”, ¿se optará finalmente por sistemas de gestión individuales por cada una de las marcas? ¿La planta de reciclaje anunciada por Michelin en el norte va en esa dirección?

Efectivamente, la vida útil mas corta de los neumáticos de categoría “B”, así como el hecho de que el residuo se produce en la misma faena minera donde se entregó el neumático nuevo, permite que el productor cumpla sus metas con el residuo que generó el mismo neumático que introdujo al mercado el año anterior, condición obligatoria para los sistemas de gestión individuales, según lo establece el decreto de metas. Lo anterior, unido al hecho de que los participantes de este mercado están mucho más concentrados, hace prever que lo más posible es tener sistemas individuales por cada uno de los productores. Los proyectos en marcha para valorizar estos neumáticos, incluido el anunciado por Michelin, permitirían tratar el 100% de la generación de estos NFU en el año 2025, por lo que, a mi juicio, no se deberían haber reducido sus metas en la versión final del decreto Nº 8 que salió de la Contraloría.

En temas más operativos, ¿hay avances y conversaciones con gestores para la recolección, transporte, almacenamiento y valorización de neumáticos fuera de uso? ¿Existen los suficientes para echar a andar el sistema en 24 meses?

En CINC estamos permanentemente apoyando con información técnica y datos agregados de la industria, además de participar en eventos que permitan a los actuales o potenciales gestores tomar las mejores decisiones de inversión. Nos interesa contar en el futuro con un mercado profundo, competitivo y diversificado para el tratamiento ambientalmente racional de los NFU que permita a los sistemas de gestión tener costos eficientes. Creemos que es perfectamente factible cumplir las metas el año 2023, con los gestores actuales y los proyectos en marcha, pero sin duda la industria del reciclaje deberá crecer para llegar a operar en régimen al año 2030.

¿Dónde están hoy las principales deficiencias en esta cadena, y cómo se está pensando que operará la recolección, transporte y almacenamiento, por ejemplo?

Hoy vemos muchos gestores interesados en instalar plantas para el reciclaje de neumáticos fuera de uso, pero vemos muchas menos iniciativas de inversión en toda la cadena logística, incluyendo la recolección local, los centros de acopio, selección y pretratamiento para el transporte final al centro de valorización, ítems fundamentales en los cuales estimamos que se concentrará sobre el 70% de los costos operativos totales de los sistemas de gestión de neumáticos. Se debe considerar que más del 75% del volumen que ocupa un neumático es aire, por lo que es muy caro trasladar neumáticos enteros, por las largas distancias que impone nuestra geografía, hasta las plantas de reciclaje. Es indispensable reducir el tamaño de los NFU en los centros de acopio y pretratamiento.

Otro punto importante es que el decreto Nº 8 obligará a recolectar aproximadamente 200.000 toneladas de NFU en exceso de lo que se valorice, durante los primeros años y hasta que la meta de valorización se iguale a la meta de recolección. Por disposición sanitaria, estos NFU no se pueden eliminar en los rellenos sanitarios, por lo que se necesitarán gestores capaces de mantener indefinidamente este residuo, así como alguna norma que regule sus instalaciones y su forma de operar, para garantizar que no se produzcan incendios incontrolables y propagación de vectores de enfermedades.

“Continuar solo con proyectos para plantas de granulación o pirólisis hará inviable el desarrollo de la industria, como consecuencia de una insostenible sobreoferta de estos materiales. Hay interesantes proyectos, como producir baterías a partir de los materiales recuperados mediante pirólisis o productos para la industria del asfalto a partir de gránulos de caucho reciclados”.

Una de las principales falencias conocidas es la poca capacidad de valorización. No todos los neumáticos reciclados pueden ir a pirólisis, ni ser transformados en canchas de fútbol o plazas. ¿Qué otras alternativas existen o se están explorando?

Así es. Es absolutamente necesario el desarrollo de proyectos que agreguen valor al gránulo de caucho y al “negro de humo pirolítico”. Continuar solo con proyectos para plantas de granulación o pirólisis hará inviable el desarrollo de la industria, como consecuencia de una insostenible sobreoferta de estos materiales. Hay interesantes proyectos, como producir baterías a partir de los materiales recuperados mediante pirólisis o productos para la industria del asfalto a partir de gránulos de caucho reciclados, pero aún no conocemos proyectos de este tipo en etapa de construcción. Por supuesto, no se puede dejar de considerar tampoco la valorización energética, derivada del hecho de que el neumático fuera de uso en si es un excelente combustible, y su utilización como tal es el principal uso del NFU en los países donde se ha consolidado la REP.

¿Cuánta industria de valorización falta en Chile, por decirlo de algún modo, para que las metas de valorización se puedan cumplir? ¿Hasta que año es posible cumplir dichas metas con la infraestructura que hoy existe?

Para los neumáticos mineros de gran diámetro (o categoría “B”) ya hemos mencionado que la capacidad de valorizarlos parece estar cubiertas con las plantas existentes o anunciadas. Para la categoría “A”, sin embargo, el decreto de metas establece una fuerte restricción a la opción de valorización energética, por lo que si no se desarrolla significativamente la industria de reciclaje material, no estará garantizado el cumplimiento de las metas después de los tres primeros años de vigencia de éstas.

¿Qué cambios normativos, o incentivos, se necesitan para darle salida a los neumáticos reciclados? ¿Qué conversaciones o avances hay en esta materia?

Hay cosas importantes que están pendientes, como el reglamento para el movimiento transfronterizo de residuos, que fue rechazado por la Contraloría y cuya publicación facilitaría la posibilidad de valorizar NFU en el exterior, ante la eventualidad de que la capacidad local no sea suficiente. Otra oportunidad es que los futuros decretos de metas incentiven realmente el recauchaje, como la principal opción para reducir la generación de residuos. Un neumático que se recaucha, al igual que un envase retornable, se “rellena” con goma y continua su vida útil, evitando que el sistema de gestión tenga que hacerse cargo de un NFU adicional. El actual decreto de metas no se hace cargo de esto.

Como mencionamos, los centros de acopio, selección y preparación serán vitales para el manejo de los NFU, pero falta una normativa específica para estas instalaciones, en consideración a los riesgos sanitarios y a la enorme carga calorífica propios de estas operaciones. Otra iniciativa muy útil sería la implementación de un “sello de sostenibilidad”, que fomente el uso de materias primas secundarias obtenidas a partir de NFU. Esta es una posibilidad en que podrían trabajar juntos el sistema colectivo de gestión con las instituciones públicas.

Finalmente, hemos notado mucho interés por conocer la Ley REP y su cuerpo normativo en mayor profundidad, por parte de potenciales gestores, productores, comercializadores y consumidores. El articulo 29 de la Ley REP establece que será el Ministerio del Medio Ambiente el encargado de diseñar e implementar estos programas de educación ambiental. También contribuiría significativamente a la disponibilidad de información la pronta implementación de las modificaciones introducidas al reglamento del sistema de Registro de Emisiones y Transferencia de Contaminantes (RETC), para completar la plataforma sectorial REP en este sistema.

¿Hay definiciones respecto de la fijación de tarifa que se establecerá por el reciclaje de neumáticos? ¿El costo para el usuario, por ejemplo?

Sin duda, el precio de los productos prioritarios incluidos en la Ley REP tendrá que subir al incluir en su estructura de costos la neutralización de las externalidades negativas que genera su uso. No es por otra razón que el principio universal de la responsabilidad extendida del productor señala que “el que contamina paga”, porque si el manejo de los residuos fuera negocio, no se necesitaría Ley REP sino las regulaciones normales del mercado.

Predecir los montos de las tarifas que los productores pagarán al Sistema de Gestión o de la “ecotasa” que se incluirá en el precio que pagará el usuario es, sin embargo, una apuesta arriesgada, ya que ésta dependerá del comportamiento de un mercado que aun no ha operado en nuestro país. Como simple referencia, el ecovalor que cobran los sistemas de gestión europeos es del orden de $1.200 (pesos chilenos equivalentes) para un neumático de automóvil y $9.000 para un neumático de camión, pero debemos considerar la enorme diferencia de escala que tendrán los sistemas de gestión chilenos con respecto a los de Europa, además de los costos inherentes a nuestra geografía y a la “curva de la experiencia” que tendremos que remontar. Por supuesto la ecotasa será más baja al comienzo, pero tendrá que ir subiendo en directa proporción al incremento de las metas.

Finalmente, las propias restricciones a la libre competencia que establece el decreto de metas ponen en riesgo que estas tarifas se vean incrementadas. A modo de ejemplo, podemos señalar que la imposibilidad de cumplir metas en forma individual para los neumáticos de la categoría “A” dejará a estos productores “cautivos” en uno o, a lo más, dos sistemas colectivos que no tendrán, en consecuencia, los incentivos necesarios para ser eficientes.

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