La regulación ambiental en Chile es relativamente nueva. Hace solo 30 años el ministerio de Minería oficializó un primer reglamento para establecimientos mineros emisores de dióxido de azufre (SO2), material particulado (MP) y arsénico (DS N° 185 de 1992). Luego, a partir de la Ley 19.300 (1994) “Sobre bases generales del medio ambiente”, se comenzó a construir un marco normativo en la materia.

Fue así como en la década pasada se publicaron tres normas relevantes para establecer límites a las industrias en relación a las emisiones atmosféricas contaminantes: el Decreto Supremo N° 13 de 2011, que establece norma de emisión para centrales termoeléctricas; el DS N° 28 de 2013, que establece norma de emisión para fundiciones de cobre y fuentes emisoras de arsénico; y el DS N° 29 de 2013, que establece norma de emisión para incineración, coincineración y coprocesamiento. Todas son del Ministerio de Medio Ambiente (MMA) y tienen alcance nacional.

Según explica la académica de la Universidad de Concepción (UdeC) Claudia Ulloa Tesser, a modo de contexto, “en 2005 la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económicos (OCDE) llevó a cabo una evaluación del desempeño ambiental de Chile. Tomó en cuenta el grado de cumplimiento de los objetivos nacionales y los compromisos internacionales, además de la evolución de la situación ambiental del país en la época, situación económica, tendencias demográficas, entre otros elementos. Dicha evolución concluyó que, si bien desde 1990 el país experimentó un crecimiento económico rápido que tuvo como consecuencia una reducción significativa de la pobreza se ha ejercido una considerable presión sobre algunos recursos naturales y se evidenciaba una degradación ambiental importante en las zonas más pobladas e industrializadas de Chile. También se indicó que subsistían importantes desafíos en materia de gestión ambiental, así como brechas relativas a la convergencia con los estándares ambientales de los países de la OCDE”.

A partir de esa evaluación, la OCDE realizó 52 recomendaciones entre las que destaca “reducir el impacto en la calidad del aire de los sectores minero y termoeléctrico mediante la elaboración de normas de emisión para estos sectores”.

Ulloa, doctora en Ciencias de la Ingeniería mención Ingeniería Química, señala que “luego de un largo proceso, finalmente fueron promulgadas ambas normas de emisión (DS 13 y DS 28)”.

En concreto, explica la doctora Ulloa, la norma de emisión para centrales termoeléctricas regula las emisiones, o descargas al aire, de cuatro contaminantes atmosféricos emitidos típicamente por procesos de combustión, especialmente de carbón y petcoke: material particulado (MP), dióxido de azufre (SO2), óxidos de nitrógeno (NOx) y mercurio (Hg). Aplica a unidades de generación eléctrica cuya potencia supera los 50 MWt, por lo que en la práctica quedaron sujetas a regulación todas las unidades de generación existentes en el país.

A juicio de la académica de la UdeC, esta norma hacía necesario el uso de nuevas tecnologías y mejorar los sistemas de monitoreo. La norma establece límites de emisión desde las fuentes fijas (chimeneas) de estas unidades para estos contaminantes y establece una diferencia entre las unidades existentes (al momento de ser promulgada la norma) y nuevas centrales (que ingresaran posteriormente a la promulgación de la norma). “Los límites de emisión son más estrictos para centrales nuevas, de manera de inducir un recambio tecnológico en el sector que permita introducir las mejores tecnologías disponibles para las nuevas unidades. Por otro lado, los límites establecidos para las centrales existentes eran imposibles de cumplir si no implementaban mecanismos de control de emisiones en el estado del arte, en particular para material particulado y dióxido de azufre (desulfurizadores, filtros de mangas y precipitadores electrostáticos)”.

Otro elemento relevante para la verificación del cumplimiento de la norma, “es la exigencia de instalar y certificar sistemas de monitoreo continuo en chimeneas para material particulado, dióxido de azufre. Estos sistemas miden la concentración de contaminantes en los gases emitidos. A partir de esos datos se determina la cantidad emitida a la atmósfera. Los límites que establece la norma fueron fijados a partir de la evaluación del costo beneficio y las tendencias en materia de regulación internacional. Más allá del número relativo al límite de emisión, lo importante es que esta norma llevó al sector termoeléctrico a una modernización tecnológica acelerada en materia ambiental que le permitió ir convergiendo a los estándares internacionales”.

Respecto a la norma de emisión para fundiciones, limita las descargas al aire de material particulado (MP), dióxido de azufre (SO2), arsénico (As) y mercurio (Hg) desde estos procesos. “A diferencia de la norma para centrales termoeléctricas, que solo distingue entre centrales nuevas y existentes, esta establece distintos niveles máximos permitidos de emisión (ton/año) para cada una de las fundiciones existentes. En ese sentido, no es posible evaluar la convergencia de este estándar con los internacionales ya que la normativa fijó límites caso a caso”, explica Ulloa.

A juicio del ex subsecretario del Ministerio de Medio Ambiente (MMA) y ex jefe de Calidad del Aire y Cambio Climático de la misma cartera, Marcelo Fernández Gómez, “se trata de las dos normas de emisión de contaminación atmosférica más importantes que se han publicado en el país”. El objetivo de ambas -señala- era lograr una primera reducción significativa a nivel nacional y “ambas fueron bastante efectivas en reducir emisiones”.

Según datos entregados por Fernández, en lo que a termoeléctricas se refiere, antes de la norma el parque termoeléctrico emitía 104.723 ton/año de SO2, y a 2020 se llegó a emisiones reales de 22.279 ton/año, lo que representa una reducción del 79% en relación con las emisiones del 2008.

A su vez, en lo que respecta a fundiciones de cobre, las emisiones reales de arsénico, para las cuales el DS 28/2013 establece una meta de 989 toneladas al año, bajaron en 2019 a 335 ton/año. En relación al SO2, el ex jefe de Calidad del Aire del MMA indica que previo a la publicación del DS28 (durante el periodo 2007-2011) las emisiones promedio de SO2 atribuibles a todas las fundiciones de cobre alcanzaron un promedio de 394.390 ton/año, y al año 2020 la emisión real de todas las fundiciones de cobre alcanzaba 83.000 ton/año, lo cual representa una reducción de las emisiones equivalente al 79% de lo que emitían en el periodo 2007-2011.

“En Chile hay siete fundiciones de cobre (Chuquicamata, Caletones, Altonorte, Potrerillos, Chagres, Hernán Videla Lira y Ventanas) y la norma de 2013 fue extraordinariamente importante para lograr una primera gran reducción de emisiones. Logró una gran reducción de dióxido de azufre y también de las emisiones de arsénico, que es un contaminante bastante complejo porque produce cáncer”, destaca Fernández.

En el caso del DS 29/2013, establece reglas para las emisiones de “las instalaciones de incineración, las instalaciones de coincineración que correspondan a hornos rotatorios de cal o a instalaciones forestales y para las instalaciones de coprocesamiento que correspondan a hornos de cemento, que utilicen combustibles distintos a los tradicionales (detallados en el decreto)”. Esta norma aplica, por ejemplo, en los procesos de valorización energética y, de acuerdo con el ex subsecretario del MMA, regula una gran cantidad de compuestos con límites muy exigentes. Entre otras sustancias, establece límites para material particulado (MP), dióxido de azufre (SO2), óxidos de nitrógeno (NOx), carbono orgánico total (COT), compuestos inorgánicos clorados gaseosos indicados como ácido clorhídrico (HCl), arsénico, cobalto, níquel, selenio, telurio, antimonio, mercurio, benzeno, dioxinas y furanos.

La necesidad de reducir las emisiones de los contaminantes señalados en las normas tiene directa relación con los eventuales daños que esos elementos pueden generar para la salud humana y el medio ambiente. Al respecto, la académica de DUOC UC Sussy Muñoz Tobar explica que cada uno de estos contaminantes tiene características diferentes. “En el caso del mercurio (Hg), es bioacumulable, es decir, permanece en el organismo y no puede ser eliminado ni por la orina ni por las fecas; este tipo de contaminantes generalmente se acumulan en las grasas y eso hace que en los mamíferos se puede transmitir a las crías a través de la lactancia Ahí estamos frente a un proceso que se llama biomagnificación, que es cuando los contaminantes se transmiten dentro del ecosistema a través de la cadena alimenticia”.

Muñoz, magister en Medio Ambiente mención Gestión y Planificación Ambiental del Territorio, añade que en el caso de los contaminantes que no son bioacumulables se pueden eliminar “hasta cierto punto. La exposición constante y permanente a este producto provoca intoxicación crónica y eso es relevante porque en general en la salud primaria de urgencia se tratan más que todo las intoxicaciones agudas, que es lo que ocurre en el momento de la exposición a mayores cantidades (dolor de cabeza, vómitos, convulsiones). En cambio, la intoxicación crónica es muy difícil de pesquisar, porque es la acumulación en el tiempo de un contaminante que desarrolla enfermedades que son mucho más persistentes, como cáncer, problemas hormonales, pérdida de fertilidad, entre otras”. Este sería el caso del dióxido de azufre (SO2), señala Muñoz, quien ha estudiado especialmente el caso de Quintero y Puchuncaví.

Respecto al arsénico (As), se puede entrar en contacto con él por ingesta, absorción dérmica e inhalación. Dependiendo de la duración de la exposición, frecuencia, edad, etc., puede dañar severamente diversos órganos como el hígado, riñón, vías respiratorias, entre otros. A su vez, los efectos adversos de los óxidos de nitrógeno (NOx), particularmente el dióxido de nitrógeno (NO2) pueden incluir inflamación de las vías aéreas, afecciones de órganos, como hígado o bazo, o de sistemas, como el sistema circulatorio o el inmunitario, que propician a su vez infecciones pulmonares e insuficiencias respiratorias.

El MP, explica Muñoz, no es un contaminante en sí mismo, sino que puede contener diversos compuestos dañinos para la salud que, por su tamaño, son inhalables. Existe el MP 10 y el MP 2,5, siendo este el más peligroso porque son partículas muy pequeñas que una vez respiradas pueden pasar a la sangre.

Procesos de revisión

El reglamento para la Dictación de Normas de Calidad Ambiental y Emisión (2013) establece que las normas ambientales serán revisadas a lo menos cada cinco años. En el caso de las regulaciones para termoeléctricas y fundiciones de cobre, ambas se encuentran desde 2020 en proceso de revisión, iniciados en febrero y octubre, respectivamente.

Según explica el ex subsecretario Fernández, el proceso de revisión ”considera un anteproyecto, luego hay una consulta pública y después se elabora el proyecto definitivo, que debe ser sometido al Consejo de Ministros para su aprobación”. Añade que por estas fechas debieran publicarse ambos anteproyectos; no obstante, comenta que son procedimientos complejos y, si bien el gobierno anterior del que él fue parte avanzó en las revisiones, es probable que se extiendan los plazos porque “toda nueva administración tiene que mirar estos procesos con cuidado, juntar antecedentes para hacer revisiones de buen nivel”.

En entrevista con País Circular el 20 de julio, la jefa de la División de Calidad del Aire del MMA, Rocío Toro indicó que en el actual gobierno “se ha priorizado avanzar con normativas de calidad del aire y revisión de normas de emisión vinculadas a zonas de sacrificio o zonas vulnerables”. Toro mencionó particularmente las revisiones de las normas de los DS 13 y 28, para las cuales -dijo- “se examinará la tendencia de la regulación internacional”.

Respecto al proceso de revisión de la norma para termoeléctricas, tanto la doctora Ulloa como el ex subsecretario Fernández apuntan a la necesidad de considerar en ella los importantes cambios en el contexto nacional e internacional, especialmente los compromisos de descarbonización.

“Desde la promulgación de la norma para termoeléctricas no solo han cambiado las tecnologías, sino que además el contexto climático ha llevado a un proceso de descarbonización que no estaba claramente delineado hace 11 años. Es por ello que el proceso de revisión de la norma debiera incorporar estos nuevos elementos, apuntando por ejemplo a control de emisiones de CO2 . Esto podría llevar a una nueva actualización tecnológica del sector mediante la introducción de tecnologías de combustión altamente eficientes y mecanismos de captura”, comenta Ulloa.

“Por efecto de la gestión del Cambio Climático y los compromisos que ha adquirido Chile,  por ejemplo, la carbono neutralidad al año 2050, se ha impulsado un proceso de descarbonización que se enmarca en la transición energética que está enfrentando nuestro país”, sostiene Fernández. A su juicio, “no se puede llevar adelante la revisión de la norma de termoeléctricas sin tener muy a la vista este programa de descarbonización, porque dentro de las fuentes reguladas las más importantes, que son aquellas que operan a carbón, que van a cerrar. Ya hay por lo menos 7 unidades que cerraron, otro par de unidades que están en proceso de cierre y de aquí a 2025 cerrarían otras 9 adicionales”.

En el caso de las fundiciones de cobre, la doctora Ulloa considera que a través de la revisión “sería importante implementar una norma que establezca límites de emisión, al menos para SO2 desde fuentes fijas (chimeneas) parejos para todas las unidades, considerando los límites que es posible alcanzar dadas las mejores tecnologías disponibles, tal como se hizo para la elaboración de la norma para termoeléctricas”.

A su vez, Fernández añade otro elemento a considerar en la revisión de la regulación de fundiciones: la necesidad de una norma de calidad primaria para arsénico.

Según un reporte de Fundación Terram de marzo de este año, los procesos de revisión de las normas de fundiciones de cobre y termoeléctricas “ya han excedido los plazos establecidos para su tramitación, según lo establecido en el Reglamento para la Dictación de Normas de Calidad Ambiental y de Emisión, DS Nº 38 de 2013”. Y en el caso de la norma para incineración, señala que está “atrasada en el inicio de su revisión, de acuerdo a lo establecido en la ley N° 19.300”.

Normas primarias

Al hablar de una norma para el arsénico, el ex jefe de Calidad del Aire se refiere a otro instrumento regulatorio, distinto a las normas de emisiones. Junto a estas últimas, la ley 19.300 contempla otros instrumentos de regulación directa para la prevención y control de la contaminación: las normas de calidad primarias, normas de calidad secundarias y los planes de descontaminación.

La norma de calidad primaria tiene alcance nacional y es definida como aquella que “establece los valores de las concentraciones y periodos, máximos o mínimos permisibles de elementos, compuestos, sustancias, derivados químicos o biológicos, energías, radiaciones, vibraciones, ruidos o combinación de ellos, cuya presencia o carencia en el ambiente pueda constituir un riesgo para la vida o la salud de la población”. La norma secundaria es similar, pero referida a condiciones que puedan constituir “un riesgo para la protección o la conservación del medio ambiente o la preservación de la naturaleza”.

Fernández explica que en el caso del SO2, “en 2019 acabamos de publicar una norma de calidad para el dióxido de azufre (…) Las fundiciones de cobre emiten principalmente dióxido de azufre y cuando publicamos esa norma todavía había altos niveles de superación de esos rangos. Sin embargo, esta norma de calidad es mucho más exigente e incorporó por primera vez un límite horario”.

En cuanto al arsénico, dice el especialista, “es un poco más complejo, porque no tenemos norma de calidad, entonces, en las zonas donde hay fundiciones de cobre no tenemos cómo comparar los niveles de arsénico en el aire con alguna norma. Precisamente, el MMA está llevando adelante el proceso de elaboración de la norma de calidad para arsénico”.

En este sentido, dice Fernández, la única fuente relevante de arsénico en Chile son las fundiciones de cobre, porque “el arsénico está contenido en nuestros concentrados de cobre”. Entonces, agrega, “el MMA tiene un desafío importante y tiene que tomar una decisión: si primero tramita la norma de calidad para arsénico y después revisa la norma para fundiciones de cobre, o si hace dos procesos paralelos, entendiendo que los niveles que se pueden alcanzar en el aire por arsénico van a estar muy determinados por los niveles de reducción que pueda lograr la norma de fundiciones”.

La jefa de Calidad del Aire del MMA, Rocío Toro, explicó -en la entrevista del 20 de julio- que entre las prioridades de este gobierno en esta área está avanzar en la norma primaria de calidad ambiental para arsénico, junto con la norma para Compuestos Orgánicos Volátiles (COVs). En ambos casos, “se considerarán las nuevas directrices mundiales de la Organización Mundial de la Salud (OMS), publicadas el 22 de septiembre de 2021 y que contienen recomendaciones de niveles de calidad del aire y propuestas de metas intermedias”, dijo Toro.

Sobre la base de estas normas de calidad (primarias y secundarias) se establece cuándo una zona está latente o saturada. Esta última situación es cuando las mencionadas normas se encuentran sobrepasadas. En esos casos, que es lo que ocurría por ejemplo en Ventanas, comenta el ex jefe de Calidad del Aire del MMA, se hace un Plan de Descontaminación Atmosférica (PDA), que es específico para esa zona y cuya finalidad es recuperar los niveles señalados en las normas ambientales de calidad. “En el caso del PDA de Concón, Quintero y Puchuncaví (2018) se pidieron reducciones adicionales a las fuentes que estaban en la zona”, especialmente en cuanto a material particulado (MP), SO2 y NO_X .

Actualmente, varias zonas del país donde funcionan centrales termoeléctricas o fundiciones poseen PDA vigentes, algunos de los cuales entrarán en revisión en los próximos cuatro años: Huasco; Región Metropolitana; Valdivia; Concón, Quintero, Puchuncaví; Talca, Maule y Curicó; Chillán y Chillán Viejo; Gran Concepción; Los Ángeles; Temuco y Padre Las Casas; Osorno; Coyhaique.

Posibilidades de mejora

Tener normas claras, actualizadas y transparentes, es indispensable para una gestión ambiental adecuada por parte de las empresas, señala la profesora Sussy Muñoz de DUOC UC. Sin embargo, añade, existen muchos otros factores a considerar para que las industrias puedan operar en armonía con las comunidades circundantes, como ocurre en muchos países. Si bien esto se debiera considerar para las instalaciones actuales, cobra aún más relevancia para las futuras instalaciones; por ejemplo, en el marco de la evaluación de una nueva fundición de cobre luego del cierre de Ventanas.

Por mencionar algunos factores, Muñoz destaca la importancia de considerar las condiciones meteorológicas de los lugares donde se instalan las industrias, como temperatura, humedad, viento, etc. También menciona la relevancia de contar con sistemas de fiscalización eficientes y sistemas de monitoreo con tecnologías modernas y confiables. Y respecto a los estudios para llevar los proyectos a evaluación ambiental, “se debe considerar no solo aire, agua y suelo, sino también las comunidades, las culturas y todo el impacto social del proyecto”.

En una línea similar, la doctora Ulloa señala que “es vital avanzar en procesos de ordenamiento territorial que permitan compatibilizar las distintas actividades productivas con otros usos del territorio, entre ellos zonas urbanas. Por otro lado, se debe fortalecer el proceso de evaluación de proyectos en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, incorporando conceptos como la capacidad de carga de los sistemas (atmosféricos, naturales, entre otros), impactos sinérgicos y acumulativos de los proyectos en lugar de seguir evaluando proyecto a proyecto individualmente”.

A su vez, el ex subsecretario del MMA coincide en la importancia de las comunidades, especialmente en lo que se refiere a generar confianzas, para lo cual el acceso a información transparente y oportuna es indispensable. A modo de ejemplo, Fernández señala los esfuerzos en la zona de Quintero y Puchuncaví, donde “cuando estaba a cargo del tema en el MMA me tocó impulsar el traspaso del monitoreo de calidad del aire desde las empresas al Estado. Definimos como algo muy estratégico que fuera el Estado el que mide los impactos y no los mismos industriales, porque se genera una perspectiva distinta de la información”.

“Las industrias tienen que hacerse cargo de que sus procesos sean cada vez más sustentables”, resume la profesora Muñoz y observa con optimismo que se está generando “una mentalidad mucho más sustentable, una búsqueda de economías circulares; se está creando conciencia de que ya no se pueden seguir degradando los ecosistemas y la industria debe hacerse responsable, lo que va de la mano con un marco regulatorio potente, transparente, fiscalización, control ciudadano, etc.”, concluye la académica de DUOC UC.