La Responsabilidad Extendida del Productor, más conocida como la REP, tiene una virtud escaza en instrumentos de gestión ambiental: es capaz de congregar las visiones e intereses de distintos actores sociales. Fue esta característica la que permitió una tramitación legislativa expedita de la Ley N° 20.920 –con apoyo transversal de todos los sectores políticos– y es esta característica la que permite augurar una exitosa y progresiva implementación.

Mientras las empresas que fabrican o importan productos prioritarios cuentan con flexibilidad para cumplir las metas de recolección y valorización, la REP potencia el mercado de los gestores de residuos, incentivando de paso la innovación para lograr nuevas formas de recuperación de los residuos que generamos. Los municipios tienen la oportunidad de colaborar a nivel local con la operatividad del instrumento e involucrar a los vecinos de sus comunas, y los consumidores –todos quienes adquirimos y usamos productos que luego desechamos– podemos internalizar los costos ambientales asociados al manejo de tales residuos, haciendo honor al principio el que contamina paga.

A 4 años de la publicación de la ley, hoy tenemos a la vista las versiones definitivas de los primeros decretos de metas, para neumáticos y envases y embalajes. Más allá de juzgar los números, lo relevante será sortear los desafíos que presentará su implementación, de la cual depende el éxito del instrumento.

De parte de los productores, que son los principales regulados por la REP, la primera definición relevante será qué personas naturales o jurídicas tienen el carácter de productor ante la ley. Si bien en algunos casos la respuesta será obvia, en otros no lo será tanto, como ocurre en estructuras corporativas complejas. Los decretos de metas contribuyen a resolver este asunto a través de las normas de relación y, en casos aún dudosos, se podrá solicitar al Ministerio del Medio Ambiente una interpretación administrativa sobre la materia. Luego, el principal desafío de los productores será ser creativos y lograr las estrategias más eficientes para cumplir con las metas y demás obligaciones asociadas a través de sus respectivos sistemas de gestión. Otra arista relevante será respetar los resguardos legales a la libre competencia, de manera que las bondades que presenta un instrumento económico como la REP no generen consecuencias negativas respecto de otros objetivos de política pública.

Como actores intermedios encontramos a los distribuidores y comercializadores, las municipalidades y los gestores de residuos.

De los primeros se espera que actúen como colaboradores, proporcionando espacios que puedan acercar a los consumidores y a los sistemas de gestión. La ley se limita a habilitar la activación de la obligación en base a superficie mínima y a obligar al comercializador a aceptar sin costo el residuo que lleva el consumidor y entregarlo sin costo al respectivo sistema de gestión. Lo que no regula, y queda por tanto entregado al mercado, es el acuerdo comercial a que deberá llegar el comercializador con el sistema de gestión. Ni el decreto de neumáticos ni el de envases y embalaje contempla esta obligación, de manera que la aplicación práctica de esta norma quedará pendiente (eg posiblemente en el caso de aparatos eléctricos y electrónicos).

De igual forma, de los municipios se espera cooperación, ya sea simplemente no generando trabas a la operación de los sistemas de gestión en sus comunas –por ejemplo, facilitando la entrega de permisos para instalar puntos verdes o puntos limpios en bienes nacionales de uso público– o bien, si ese fuese el interés, involucrándose como gestores, a través de la recolección de residuos o de la operación de instalaciones de recepción y almacenamiento.

Los gestores de residuos comprenden un amplio universo de personas, que se dedican a la recolección, almacenamiento, transporte, pretratamiento y tratamiento de residuos. Son ellos quienes llevarán a efecto, en terreno, los objetivos buscados por esta regulación: aumentar las tasas de valorización de residuos, apartándonos progresivamente de la disposición en rellenos sanitarios. En principio, la ley no regula el mercado de los gestores. Al menos en el ámbito de la REP, la ley se limita a prescribir que debe tratarse de gestores autorizados y registrados –en el sentido de cumplir con las normas sanitarias y ambientales que les apliquen. Sí hay disposiciones destinadas a garantizar la competencia entre gestores –como la obligación de licitación abierta en el caso de los sistemas de gestión colectivos–, factor relevante para que el instrumento funcione de manera costo-efectiva. Más allá de ello, la REP constituye una plataforma para el emprendimiento e innovación. Una rápida revisión de la prensa y de los proyectos sometidos a evaluación ambiental da cuenta que lo anterior ya ha comenzado a manifestarse, incluso antes de la entrada en vigencia de las metas.

Mención particular merecen aquí los recicladores de base, actores que tienen una especial consideración en el diseño de la REP. Se trata de personas que, mediante técnicas artesanales o semi industriales, se dedican en forma directa y habitual a la recolección selectiva de residuos domiciliarios y a gestionar instalaciones de recepción y almacenamiento de baja escala. La ley no sólo optó por reconocer este oficio, sino que estableció reglas especiales para propiciar su integración en el mercado de gestores. Junto con el principio de inclusión, se establecen excepciones a su favor –por ejemplo, tratos directos en vez de participación en licitaciones–, la obligación de consultarles en los procesos de elaboración de decretos que implementan la ley y la necesidad de contar con una mínima calificación (y un período de gracia al efecto), para lo cual se estableció un vínculo con el Sistema Nacional de Certificación de Competencias Laborales. Es deseable que quienes hoy realizan funciones de recolección de baja escala en el terreno se capaciten, certifiquen y se registren como gestores REP.

En el otro extremo tenemos a los consumidores, quienes tienen la obligación de entregar los residuos que generan a los sistemas de gestión que correspondan, bajo las condiciones informadas. Fue una decisión política el no establecer sanciones directas en caso de contravención. Si bien la colaboración de los consumidores es fundamental para la eficacia del instrumento, se entiende que adoptar costumbres de separación de residuos constituye un cambio cultural paulatino, que deberá ser apoyado desde diversos frentes. Así, la ley contempla funciones y obligaciones de educación ambiental, comunicación y sensibilización a la comunidad, tanto para el sector público –Ministerio del Medio Ambiente y municipalidades– como para el sector privado –los productores a través de los sistemas de gestión. Adicionalmente, siguiendo lo dispuesto en la ley, el decreto de metas de envases y embalajes, recién aprobado por el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, dispone que las ordenanzas de comunas donde operen grandes sistemas colectivos de gestión deberán contemplar la obligación de los residentes de la comuna a entregar separadamente los residuos en origen. En este caso, por aplicación de la Ley Orgánica de Municipalidades, la infracción de tal ordenanza podría acarrear una infracción de multa de hasta 5 UTM.

De parte de la autoridad, los retos son varios. El Ministerio del Medio Ambiente deberá conducir procedimientos expeditos para la aprobación de los planes de gestión y consiguiente autorización de los sistemas de gestión, deberá dictar varias resoluciones complementarias –por ejemplo, con modelos de planes de gestión o precisión de subcategorías– y monitorear los resultados obtenidos anualmente, de manera que tenerlos presente a la hora de revisar los decretos. La Superintendencia del Medio Ambiente, por su parte, tendrá a cargo la fiscalización del instrumento y aplicación de sanciones en caso de incumplimientos. Para ello dependerá esencialmente del reporte de información que efectúen los productores, razón por la cual se hacen indispensables herramientas o estrategias complementarias, como auditorías independientes y cruces de información (por ejemplo, con los reportes de gestores).

Para cumplir con el principio de jerarquía en el manejo de residuos y no sólo vislumbrar la REP como un instrumento de promoción a la valorización, es indispensable incorporar en su implementación consideraciones que apunten a prevenir la generación de residuos. En este sentido, el decreto de metas para envases y embalajes contempla los siguientes elementos que merecen destacarse: los planes de gestión deben contemplar un plan de prevención de generación de residuos; en el financiamiento de los sistemas de gestión se deben incorporar criterios de ecodiseño para fijar la tarifa que debe pagar cada productor integrante; y se contempla un beneficio a aquellos productores que implementen proyectos de reducción en la generación de residuos (previamente aprobados por el Ministerio del Medio Ambiente), consistente en una reducción proporcional de su obligación de valorización.

En esta misma línea, hay que recordar que la llamada Ley REP no es sólo eso, es además una ley marco para la gestión de residuos en el país. En su parte general contempla instrumentos destinados a promover la valorización de residuos que no se enmarcan en la REP –como los residuos orgánicos–, así como a prevenir derechamente la generación de residuos, como el ecodiseño y la certificación y etiquetado de productos. Un desafío tan importante como implementar adecuadamente la REP, será llevar a efecto estos otros instrumentos, que permiten dar un paso más hacia el objetivo de reducir lo más posible los residuos y, cuando ello no sea posible, fomentar su reutilización, reciclaje u otras formas de valorización.

Finalmente, si ampliamos el panorama, veremos que la Ley N° 20.920 y los instrumentos que ella crea se vinculan directamente con los Objetivos de Desarrollo Sostenible formulados por las Naciones Unidas. El más evidente es la meta 12, de garantizar modalidades de consumo y producción sostenible, y dentro de ella el objetivo específico, de aquí al 2030, de reducir considerablemente la generación de desechos mediante actividades de prevención, reducción, reciclado y reutilización. Otros más indirectos, donde es preciso buscar sinergias, dicen relación con la protección de los océanos –por ejemplo reduciendo el plástico que llega al mar– y con el combate al cambio climático –a través del reemplazo de combustibles fósiles para la generación de energía. Sólo queda entonces apoyar este proceso de implementación que ahora comienza, con el foco de obtener los resultados que se esperan de esta política pública: reducir progresivamente la generación de residuos e incentivar que aquellos que se generen encuentren valor dentro nuestra economía.