Un intenso e interesante debate se generó en el marco del conversatorio “Permisología: los desistimientos de proyectos de inversión en el SEIA”, organizado por el laboratorio de políticas públicas, innovación y métodos de experimentación Pivotes, en conjunto con País Circular. El encuentro, realizado en formato virtual, se realizó el pasado jueves, una semana después de que el Consejo de Ministros para la Sostenibilidad y el Cambio Climático aprobara la propuesta de reforma a la ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente que busca fortalecer y hacer más eficiente la institucionalidad del país, especialmente el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Participaron en el debate Rodrigo Benítez, socio de SCYB Abogados y ex Subsecretario del Medio Ambiente; Ximena Insunza, investigadora del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile, y Pablo Badenier, co-fundador de País Circular y ex Ministro del Medio Ambiente (MMA). Bajo la moderación del director de Incidencia de Pivotes, Sebastián Rivas, el diálogo giró en torno al anuncio de dicha reforma, a la serie de opiniones vertidas el último tiempo por múltiples actores en relación a los tiempos que tardan las evaluaciones ambientales, así como a los resultados de un análisis realizado por Pivotes sobre “Desistimientos y Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental”.

Las conclusiones de dicho análisis fueron presentadas al comienzo del conversatorio por el director de Asuntos Institucionales y Legales de Pivotes, José Antonio Valenzuela, quien, a modo de contexto señaló que “esto que se ha llamado la permisología está completamente de moda, está en la editoriales de los medios, está en las ex autoridades, la mencionan los empresarios, los gremios, también las autoridades, parlamentarios, ministros, el Presidente de la República, y creo que esto llegó a su máximo punto de expresión cuando en la tramitación de la Ley de Presupuesto [en la comisión del Senado a mediados de noviembre] se rechazó la partida del Ministerio del Medio Ambiente y el concepto de permisología fue usado por muchos para justificar ese rechazo”.

Valenzuela señaló que decidieron analizar las cifras de desistimientos debido a que no dependen tanto de la situación económica tanto interna como externa -a diferencia de otras cifras, como los ingresos de proyectos-, sino que son una forma determinada de los procesos de evaluación de impacto ambiental donde el inversionista decide retirar su proyecto.

El ejecutivo de Pivotes mencionó tres grandes conclusiones a partir del análisis de las cifras: muestran un aumento sostenido de los desistimientos como forma de poner término a los procesos de evaluación ambiental, comparando tanto con la totalidad de proyectos como con los proyectos aprobados; esta escalada fue muy potente entre 2022 y el 2023; y se ve que desde septiembre de 2022 a la fecha (13 meses), en tres ocasiones el número de desistimientos superó en un mes en particular el número de proyectos aprobados (algo que solo había pasado una vez, en 2015).

Añadió que, si bien es relevante mirar con mucho más detalle las razones de los desistimientos, de acuerdo a su observación “estos datos apuntan en la dirección de que la burocracia y la excesiva complejidad e incertidumbre del proceso mismo están afectando la capacidad que tenemos de aprobar nuevos proyecto de inversiones en Chile”.

Consciente de que los próximos debates sobre este tema estarán marcados por las modificaciones a la ley 19.300, Valenzuela destacó algunos elementos de dicha reforma que fueron anunciados por la autoridad, como “la eliminación de las COEVA [Comisión de Evaluación Ambiental] y de los Consejos de Ministros, como instancias de toma de decisión finales, instancias recursivas; esa eliminación creo que tiene la gran ventaja de que disminuye la discrecionalidad política en instancias finales, lo que reduce la incertidumbre y también los plazos (…) pero tiene el inconveniente de que puede generar una ilusión de que se despolitiza el proceso de autorización ambiental”.

Valenzuela valoró otros aspectos y también planteó varios cuestionamientos, por lo que enfatizó la necesidad de conocer pronto el proyecto de reforma, para entender bien lo que se busca y cómo se espera lograrlo.

Elementos para el debate

Luego de la presentación del análisis de Pivotes, se dio paso a los comentarios de los panelistas, comenzando por el ex subsecretario de MMA, Rodrigo Benítez, quien puntualizó que “el tema de los desistimientos es complejo, y muchos se dan el mismo día de la presentación del proyecto, antes de la admisibilidad”. Esto, detalló, sucede por razones simples, como el olvido de incorporar algún documento, y esos proyectos vuelven a ser ingresados, “por lo tanto, no es que no se vayan a ejecutar”. El problema, comentó Benítez, está en los desistimientos en etapas posteriores, donde sí puede haber un asunto más de fondo, “pero creo que esos son los menos”.

El tema donde puso el foco el socio de SCYB Abogados fue en los cambios que han ido complejizando el SEIA, “lo que no necesariamente es malo, pero sí hay un enjambre institucional que a veces nos impide avanzar”. A modo de ejemplo mencionó que en los últimos dos años el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) ha dictado 33 guías o criterios técnicos, cifra que consideró excesiva, “donde se regulan cosas muy específicas y muy de detalles” que, a su juicio, “no ayudan necesariamente a dejar las reglas claras y establecer criterios hacia los servicios públicos y hacia los titulares que tienen que evaluar sus proyectos”.

Benítez apuntó que los plazos del SEIA se cumplen y que hay otros asuntos que demoran las tramitaciones, como las suspensiones que solicitan los titulares para responder a las observaciones de los servicios. Sobre este punto, fue muy crítico al señalar que se pide el mismo nivel de detalle para proyectos de alto impacto ambiental que de bajo impacto, y que “falta coordinación entre los servicios públicos, y esto es de vital importancia, sobre todo pensando en la reforma a la ley”.

Sobre dicha reforma, en base de lo que se conoce hasta ahora, el abogado mencionó algunas dudas y pidió “sincerar la discusión”, principalmente en cómo se van a disminuir los plazos de evaluación si se aumenta la participación, si se suman tipologías de ingreso, si se eliminan las consultas de pertinencia, entre otros puntos.

La investigadora Ximena Insunza coincidió con varias de las apreciaciones del ex subsecretario sobre el informe de Pivotes, particularmente en que -en relación a las causas de los desistimientos- “hay muchas variables que pueden dar explicaciones alternativas a las que el análisis propone”. Asimismo, comentó que sería interesante analizar por sectores porque, por ejemplo, “si uno va a los números, puede ver perfectamente que energía e inmobiliario son los sectores donde se producen más desistimientos, no así en el forestal”.

Por otra parte, la abogada del Centro de Derecho Ambiental consideró que “la comparación de proyectos desistidos versus proyectos aprobados es una un poquito engañosa, porque este es un sistema que es un flujo; entonces, los proyectos que son aprobados fueron presentados muchos años atrás; es decir, se están comparando temporalidades muy distintas”.

En cuanto a la reforma a la ley 19.300, Insunza consideró relevante subrayar “la valoración positiva del SEIA en términos de cumplimiento de plazos legales”, que ya había mencionado Benítez.

“Creo que ha sido un poquito injusto el debate de permisología, porque si vemos el informe de la Comisión Nacional de Productividad, en general, todo el informe excluye al SEIA y lo único que mide como plazo son las pertinencias. Entonces, se habla de permisología y automáticamente se menciona al SEIA, cuando en realidad lo que está ahí son los permisos sectoriales, sobre todo los de larga duración. (…) A modo de ejemplo, para una desaladora, la concesión marítima puede demorar hasta 13 años, por eso debemos hacer la distinción”.

Por otra parte, de acuerdo a lo que se ha conocido del proyecto para modificar la institucionalidad ambiental, la abogada señaló que “hay dos almas -que pueden ser conciliables- en la profundidad del proyecto: una tiene que ver con mejorar la gestión en términos de plazos, de los sectores, etc. (…), y otra se refiere a que tenemos que elevar la protección del medio ambiente. Esto tiene que ser de manera conjunta y conciliable, lo que es posible en la medida en que la discusión no se polarice”.

Un falso consenso

Por su parte, el ex ministro del MMA Pablo Badenier comentó que en el análisis de Pivotes “lo importante es hacer doble clic y preguntarse las razones del desistimiento (…); hay muchos que ocurren en el cortísimo plazo y probablemente es por errores de carácter administrativo; también hay razones de orden económico, en un país que crece poco, donde hay una ralentización de la economía, y probablemente proyectos que ingresaron ya no tienen viabilidad económica y son desistidos; asimismo tercero -y esto sí que nos vincula con el sistema de permisos- algunos proyectos se desisten por exigencias que son incumplibles”.

A juico del especialista, los desistimientos no necesariamente tienen un carácter negativo, porque en algunos casos “también hacen que el sistema se descargue de proyectos que son inviables”.

Badenier reconoció que “hoy día es mucho más complejo evaluar ambientalmente un proyecto que hace cinco años porque, en buena hora, nuestro sistema normativo es mucho más robusto. Hoy tenemos más normas de emisión, más normas de calidad, más planes de prevención y descontaminación atmosférica, y también tenemos otros marcos regulatorios, como la ley marco de cambio climático, el Servicio de Biodiversidad, se ratificó el Acuerdo de Escazú, está la ley de humedales urbanos (…) y, por lo demás, todos son marcos normativos con un amplio consenso político e, incluso, gremial”.

Entrando de lleno en el proyecto de ley, el ex ministro planteó que, a su juicio hay un falso consenso porque, si bien hay muchos actores -gremios, ONG, academia, gobierno, etc.- que quieren modificar el SEIA, tienen motivos “absolutamente” distintos. “No me compro la tesis de que aquí hay un gran consenso en que modifiquemos el sistema para hacerlo más llevadero, más simple, más rápido”, sentenció.

El especialista coincidió con Insunza en relación a distinguir los diversos plazos de la tramitación: “El problema no está en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, el problema está en los permisos que cada vez se han ido complejizando en los servicios públicos (…) Veamos el Reglamento de Concesiones Marítimas, el Código de Aguas y los permisos asociados a la Dirección General de Agua, la Ley de Bosque Nativo y la declaratoria de interés nacional que la CONAF tiene que declarar en determinados proyectos, los permisos del Consejo de Monumentos Nacionales (…) esos permisos, que son de carácter sectorial, sin duda su complejidad se ve reflejada en la tramitación de proyectos que ingresan al SEIA”.

“En el fondo, yo observo una crítica bien al voleo que llega al Servicio de Evaluación Ambiental, que llega al SEIA, pero no veo sectorialmente preocupación por mejorar los permisos asociados a distintos ministerios y a distintos servicios”, concluyó Badenier.

El seminario completo se puede revisar acá: