Industria / Medio Ambiente

Conflictos ambientales: diálogo y generación de confianza, las claves de la relación entre el Estado, las empresas y las comunidades

En el marco el ciclo de conversatorios por los 25 años de la institucionalidad ambiental, País Circular y Elías Abogados reunieron a cuatro expertos para abordar la evolución y proyección de las relaciones estratégicas que se dan en torno a las comunidades, los proyectos de inversión y el medio ambiente. Rafael Asenjo, Andrea Sanhueza, David Noé y Miguel Cardozo -desde Perú- analizaron el papel que debe cumplir el Estado en esta materia, la importancia de cumplir las reglas y establecer vínculos en los territorios, así como el rol del acuerdo de Escazú en la resolución de conflictos y acceso a la información.

País Circular | 24 Ago 2020 a las 6:00 am

De acuerdo al Instituto Nacional de Derechos Humanos, hoy existen en Chile 117 conflictos socioambientales, 63 de ellos activos y 30 en estado de latencia. Y en los últimos años, la relación entre las comunidades, el Estado y los proyectos de inversión que buscan instalarse en los territorios se ha ido tensando sin que la institucionalidad ambiental logre entregar una respuesta del todo adecuada para la resolución de los conflictos de mayor envergadura. ¿Cómo avanzar en la relación entre estos tres actores, considerada estratégica para avanzar hacia un mayor desarrollo económico y social, con protección ambiental?

En el marco del ciclo de conversatorios web denominado “A 25 años de la institucionalidad ambiental, una revisión necesaria”, organizado por Elías Abogados y País Circular, su tercera sesión se enfocó en esta materia bajo el título “Comunidades y Medio Ambiente, evolución y proyección de una relación estratégica”, donde se analizaron los intereses y aspiraciones que se deben equilibrar en espacios de relacionamiento crítico, y las oportunidades de perfeccionamiento que son necesarias.

Para ello, en un panel que fue moderado por el jefe del Área de Medio Ambiente de Elías Abogados, Jorge Cash, expusieron Rafael Asenjo, ex presidente del Tribunal Ambiental de Santiago; David Noé, vicepresidente de Asuntos Corporativos y Sustentabilidad de Transelec; Andrea Sanhueza, directora de Espacio Público y representante de la sociedad civil para el Convenio de Escazú; y Miguel Cardozo, vicepresidente del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú.

Y para abordar la complejidad del tema, Asenjo recordó las palabras de su amigo Vicente Sánchez, médico chileno que se dedicó a los temas de medio ambiente desde Naciones Unidas: “él decía que de lo más difícil de enfrentar en serio, sin servir a la galería -lo que es una restricción bastante importante- es la relación entre el Estado, las comunidades -la sociedad- y los titulares de proyectos que impactan los territorios o a las comunidades directamente”.

Esta relación, agregó Asenjo, “entre funcionarios del Estado, los miembros de la comunidad y los titulares de proyectos es una situación en la que para que el sistema funcione, la idea es que ninguno de esos grupos quede plena y totalmente satisfechos, pero sí tienen que haber obtenido algo muy importante: que les permita embarcarse en los pasos que siguen después de alcanzar los acuerdos. El óptimo es que todos ganan y todos pierden algo importante, pero eso demuestra la tremenda dificultad que es enfrentar un tema como este”.

Por ello, recordó, esto fue abordado inicialmente en los principios y objetivos del mensaje del proyecto de ley enviado por el ex Presidente Patricio Aylwin de lo que posteriormente fue la Ley de Bases del Medio Ambiente, muchas de cuyas ideas finalmente no fueron acogidas en la tramitación parlamentaria.

Dentro de esos principios estaba, en primer lugar, el principio preventivo, así como el principio de el que contamina paga, el gradualismo, la responsabilidad, y el principio participativo. Y en cuanto a este último, recordó Rafael Asenjo, establecía como de vital importancia considerar la participación, en la que se requiere la concurrencia de todos para enfrentar la temática ambiental compatibilizando la participación con la responsabilidad en las opiniones; que las organizaciones locales podrán informarse y hasta impugnar los proyectos en los procesos de autorización por impacto ambiental; e incluye la descentralización de la problemática ambiental –“estableciendo que los gobiernos regionales serán responsables de buscar mecanismos de participación a las municipalidades, que son los grandes actores ausentes hasta el día de hoy en la tramitación ambiental”- y la educación ambiental.

“Hago esta referencia -planteó Rafael Asenjo- porque muestra muy claramente los alcances que se le dieron al iniciar el gobierno democrático, pero muestra también las carencias que tenemos después de 30 años. El texto del mensaje del proyecto de ley que después se llamó Ley de Bases del Medio Ambiente -vigente hasta hoy-, señaló principios con los cuales todavía estamos en deuda”

Con esto abrió una conversación en la que, aseguró, “nos vamos a quedar muy cortos respecto del enorme desafío que para Chile implica encontrar una buena, constructiva, positiva relación entre la autoridad del Estado -que tiene la obligación y el deber constitucional de conservar y mejorar el medio ambiente de hoy y del mañana-, los que impactan o tratan de disminuir el impacto de las actividades productivas que afectan a los territorios y sus comunidades, y las comunidades que son afectadas y/o beneficiadas por las actividades productivas que se instalan en esos territorios”.

“En la relación entre funcionarios del Estado, los miembros de la comunidad y los titulares de proyectos, la idea es que ninguno de esos grupos quede plena y totalmente satisfechos, pero sí tienen que haber obtenido algo muy importante: que les permita embarcarse en los pasos que siguen después del acuerdo. El óptimo es que todos ganan y todos pierden algo importante, pero eso demuestra la tremenda dificultad que es enfrentar un tema como este”

Rafael Asenjo, ex presidente del Tribunal Ambiental de Santiago.

Generación de confianzas como aspecto clave 

Revisando también el mensaje original del proyecto de Ley de Bases del Medio Ambiente, David Noé recordó que este hacía un contrapunto entre el descubrimiento de América, en que la Tierra se veía como infinita, sin límites, hasta la vista desde el espacio a partir de los 70 en que la Tierra no era otra cosa que un cuerpo lleno de limites, y sin ninguna frontera entre los países. “Por lo tanto -dijo-, exigía que la libertad humana fuese limitada por preservar la Tierra para las próximas generaciones, y establece el desafío de la Ley de Bases y de la institucionalidad ambiental como volver a establecer una relación entre la naturaleza, la economía y la comunidad humana”.

Y en ese con texto, dijo, la pregunta es si hoy el marco institucional en general, y en particular el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), han sido útiles y eficientes para establecer esa sana relación. Respecto del SEIA, planteó que éste ha evolucionado positivamente haciendo las revisiones de los proyectos cada vez más exhaustivas, a medida que la sociedad está menos dispuesta a aceptar impactos que no sean adecuadamente abordados por los proyectos.

“Sin embargo -señaló- hoy el SEIA pareciera a veces desvirtuarse, donde las mayores exigencias no necesariamente están asociadas al adecuado abordaje de los impactos ambientales. Algunas veces se utiliza el SEIA para solucionar problemas que la política pública no ha resuelto. Además el sistema se torna a veces un tanto burocrático, hay permisos que puede demorar un año obtenerlos para poder desarrollar un proyecto, con costos en retrasos que son bastante significativos, que no necesariamente están vinculados a cautelar el medio ambiente sino solamente a servicios que toman demasiado tiempo en emitir esos permisos”.

A esto se suma, dijo Noé, que se observa un desacople entre los permisos ambientales (RCA), la licencia social que otorga esa RCA, y la factibilidad para desarrollar el proyecto. “Si el sistema de evaluación ambiental fuese efectivo en restablecer la sana relación entre la economía, naturaleza y comunidad humana, como decía el mensaje de la Ley de Bases, hoy los proyectos automáticamente contarían con licencia social y factibilidad para su desarrollo por el hecho de contar con una RCA. Podemos ver que el número de causas se ha ido incrementando con los años, lo que muestra que los niveles de conflictividad han ido aumentando y que el SEIA pareciera estar en deuda”, señaló.

A su juicio, un mecanismo que puede ayudar a resolver la creciente oposición ciudadana a los proyectos de inversión es el proceso de participación ciudadana anticipada, que permiten reducir temores, aclarar dudas e ir construyendo confianzas. Sin embargo, estos no se realizan con gran frecuencia, por la escasa experiencia de empresas de menor tamaño en esta materia, por los recursos que se requieren para ello, y porque abrir ese diálogo implica estar dispuesto a modificar el proyecto.

Pero aún cuando este tipo de procesos se realizara en mayor cantidad, dijo, aún existe una serie de dificultades a la hora de construir confianza, “porque una cosa es realizar un proceso de participación y otra cosa es construir confianza con la comunidad que termina desembocando en menores niveles de conflictividad. Creemos que hay desafíos a nivel de empresas, de comunidades, y también del Estado”.

“En el caso de los desafíos internos de las empresas -agregó- , la construcción de confianza toma muchísimo tiempo y las expectativas de incidencia cuesta que se condigan con la real posibilidad de modificar los proyectos. Entonces, a las empresas nos cuesta construir y generar esa confianza. En el caso de las comunidades, hay desafíos que están principalmente instalados con la crisis de confianza que afecta a las propias directivas de las comunidades, que no siempre cuentan con el respaldo necesario. Hoy los jóvenes de las comunidades no se sientes adecuadamente representados por ellas”.

Y en cuanto al Estado, dijo, se le pide a las empresas hacerse cargo de una serie de impactos y promueve el apoyo al desarrollo local, “pero a la vez nos penaliza por hacerlo. Por un lado nos dice invierta en desarrollo local, y al mismo tiempo nos rechaza el gasto y nos da un tratamiento tributario que nos penaliza por invertir en las comunidades locales”.

“Luego del 18 octubre estamos viendo muchísimo más activismo local frente al desarrollo de proyectos, más inquietudes, necesidades de diálogo y también mayor oposición al desarrollo de proyectos. Y este involucramiento mayor de las comunidades nos genera la urgencia de ir construyendo confianza”

David Noé, vicepresidente de Asuntos Corporativos y Sustentabilidad de Transelec.

No obstante, esto ha llevado a las empresas a una serie de aprendizajes, entre ellos que no se puede hablar de inversión social sin impecabilidad operacional y ambiental. “Nos ha pasado, estamos hablando de desarrollo local cuando los mismos vecinos nos dicen ‘ustedes se tienen que hacer cargo de los impactos de su negocio, después hablemos de desarrollo local’. Tenemos que pasar de ser la empresa poderosa a ser un vecino, a involucrarnos, porque la inversión social sin relación no genera ningún impacto”, planteó.

Y en esta línea, agregó, lo ocurrido en Chile en 2019 con el estallido social marca sin dudas un cambio mayor en esta relación. “Luego del 18 octubre estamos viendo muchísimo más activismo local frente al desarrollo de proyectos, más inquietudes, necesidades de diálogo y también mayor oposición al desarrollo de proyectos. Y este involucramiento mayor de las comunidades nos genera la urgencia de ir construyendo confianza”, planteó.

El rol del Convenio de Escazú

A juicio de Andrea Sanhueza, el Convenio de Escazú es una herramienta que podría ayudar en la solución de estos problemas. Abierto para la firma el 27 de septiembre 2018, ya 22 países han firmado el convenio y nueve de ellos lo han ratificado en sus parlamentos, proceso que hoy se está desarrollando también en los congresos de Argentina,

Colombia, Costa Rica, Perú y México. En este escenario, se espera que a fines del próximo año se realice la primera conferencia de las partes de Escazú.

Pese a ser impulsor y promotor inicial del acuerdo, hoy Chile es parte de un grupo minoritario que aun no ha firmado el convenio, junto con Bahamas, Barbados, Belice, Cuba, Dominica, El Salvador, Honduras, Surinam, Trinidad y Tobago, y Venezuela. Esto ante una interpretación del gobierno respecto de que su ratificación podría implicar la sesión de soberanía en base a los mecanismos de resolución de controversias que contempla. Se trata de una cláusula estándar, exactamente igual a la que plantea el Convenio de Minamata firmado por Chile en 2018.

“La cláusula dice que existe la opción, pero no la obligación, de recurrir a la Corte Internacional de Justicia, y en consecuencia la única forma en que Chile pudiera llegar allí a través de Escazú es que el país le otorgue esta competencia y acepte estar en esa instancia. También es importante aclarar que no existe ninguna contradicción entre preferir los mecanismos internos que ya tenemos para resolver controversias ambientales, y firmar Escazú. De hecho, Escazú tiene todo un artículo referido a acceso a la justicia que precisamente lo que busca es fortalecer los sistemas de justicias que cada uno de los países que lo ha suscrito tiene”, planteó Andrea Sanhueza.

“Dicho eso -agregó-, quiero despejar las dudas respecto de que no hay ningún a posibilidad de cesión de soberanía si Chile firma este acuerdo, que es precisamente un canal, una herramienta y un instrumento que permitiría avanzar en los problemas y los desafíos que se han señalado”.

Esto a través de los derechos de acceso a la información, la participación y la justicia, conagrados en el Principio 10 de Río 1992. Además, el estándar que establece y sus disposiciones ayuda a mejorar la toma de decisiones, así como al control de la corrupción porque hay más actores y más información a la vista. “Y esto también favorece la seguridad jurídica del país, y otorga un marco jurídico sólido para el desarrollo sostenible en sus dimensiones económicas, sociales y ambientales”, afirmó Andrea Sanhueza.

“Un diálogo y procedimientos bien implementados -dijo-, según los lineamientos que tenemos en este tratado, van a favorecer este entorno más seguro y más propicio para la inversión, para las comunidades, y sin duda puede ayudar a prevenir y reducir los conflictos socioambientales, que todos sabemos tenemos un número importante”.

“Sin duda aporta al estado de derecho que nuestras instituciones funcionen, y para qué decir lo estratégica que es esta relación para la paz social de nuestro país, para la certeza jurídica y para la gobernabilidad (…) Y si esta relación es estratégica, qué necesita: un rol garante del Estado, una mirada de largo plazo, necesita recursos y una voluntad de negociación de los distintos actores”

Andrea Sanhueza, directora de Espacio Público y representante de la sociedad civil para el Convenio de Escazú.

Y respecto a cómo mejorar la relación entre Estado, comunidades e inversionistas, planteó que en primer lugar es fundamental que se trata de relaciones estratégicas y a las cuales hay que dedicarles tiempo, donde el Estado debe tener un rol garante en que esta participación tengan reglas claras para todos.

“Sin duda -dijo- aporta al estado de derecho que nuestras instituciones funcionen, y para qué decir lo estratégica que está relación para la paz social de nuestro país, para la certeza jurídica y para la gobernabilidad. Son aspectos fundamentales de la democracia que debemos cuidar, y por eso esta relación es estratégica. Si es así, qué necesita: un rol garante del Estado, una mirada de largo plazo, necesita recursos y una voluntad de negociación de los distintos actores; hay que escuchar y ceder para poder tomar una decisión que se pueda sostener en el tiempo”.

Alcanzar consensos y dotar de recursos a la institucionalidad

Para Miguel Cardozo, Perú -al igual que Chile- se reconoce como un país minero, donde la actividad tiene una gran importancia en el desarrollo nacional, no obstante existe un consenso y una aspiración en avanzar hacia un crecimiento diversificado que incluya no solo a otros sectores económicos, sino también valores y elementos culturales.

“La minería es, por lo tanto un tema, que tiene importancia nacional, y al mismo tiempo sabemos -y todos reconocemos- el tema ambiental es de una importancia crucial.

Hoy en día nadie en su sano juicio puede aceptar que se dañe el medioambiente de forma severa e irreversible, aunque al mismo tiempo debemos aceptar que toda actividad humana impacta negativamente en el medio ambiente, y las ciudades son un ejemplo claro de esta realidad” planteó.

Y en ese escenario, dijo Cardozo, los elementos económicos de un país, el medio ambiente y las comunidades, necesitan integrarse, conciliar, “quizás podemos decir reconciliarnos”, y buscar el compromiso y el consenso por el bien de nuestras naciones. “Este consenso debe ser conceptual y debe ser factual. Debe definir lo que queremos, lo que aspiramos, y cómo lo hacemos. Y debe darse además dentro de una mirada de largo plazo, no podemos pensar en un país, en la minería y en la vida de las personas, como un tema de corto plazo, de manera que hay que despejar las mesas de diálogo de conflictos y dudas. Hay que pensar en serio, con responsabilidad, para poder llegar a compromisos”.

Para ello, agregó, es necesario contar con normas claras, simples y bien enfocadas para que no lleven a confusión. “En países como los nuestros sabemos que sacar normas es casi un deporte, y muchas veces no hacemos el esfuerzo de racionalizar las cosas y de lograr lo efectos que realmente queremos, que en el caso de las normas ambientales es proteger la naturaleza”.

Un aspecto en el que coincidió Asenjo respecto a cómo opera la institucionalidad. A su juicio, el SEIA es una herramienta “extraordinariamente eficaz y eficiente”, que ha permitido que miles de millones de dólares en inversiones hayan sido mejorados en materia ambiental y donde “los proyectos conflictivos son una proporción ridículamente baja”.

“En países como los nuestros sabemos que sacar normas es casi un deporte, y muchas veces no hacemos el esfuerzo de racionalizar las cosas y de lograr los efectos que realmente queremos, que en el caso de las normas ambientales es proteger la naturaleza”.

Miguel Cardozo, vicepresidente del Instituto de Ingenieros de Minas del Perú.

El problema, dijo, es que “el gobierno, y todos los gobiernos, han sido los campeones mundiales de promover cambios a las leyes que no sirven prácticamente de nada si la capacidad del Estado para implementar esas leyes y esas normas no está acorde. Cada vez las instituciones públicas del Estado tienen menos recursos, cada vez tienen menos profesionales, cada vez hay menos capacidad institucional. Pedirle al Estado que sea al garante de buena fe de este procedimiento, pero sin que existan los recursos para que cumpla esa función… No pidamos lo imposible”.

“Vamos a seguir otros 30 años así -agregó- si no se le da efectivamente capacidad al Estado para hacer su pega. No hablo de aumentar el tamaño del Estado, aunque la pandemia ha demostrado que hemos pagado un precio muy caro por el abandono de la salud pública. Yo creo que lo mismo pasa en medio ambiente, con una diferencia: dejamos de tener el medio ambiente como una dimensión transversal y nos fuimos a lo de siempre, a lo que en Chile está dando cátedra mundial: para cada tema, creamos un ministerio. Vamos en 24 ministerios cosa creamos un ministerio. Yo siempre fui contrario a crear el Ministerio del Medio Ambiente, porque eso significa que pasa a ser un sector que compite con los demás”.

Al respecto, David Noé coincidió en que hoy el SEIA está sometido a una presión enorme. “La economía de Chile se ha triplicado desde que se creó el SEIA, y el sistema es prácticamente lo mismo. Hoy el Estado requiere mayores recursos para poder abordar bien los desafíos que le ponen los desarrolladores de los proyectos. En general lo que quieren las empresas es certidumbre y velocidad en la tramitación ambiental, no saltarse pasos ni evitar que consideren determinados impactos, lo que se requiere es certidumbre y velocidad para el desarrollo de proyectos”, afirmó.

“Hoy se tratan de sortear estos desafíos con reformas legales, con mayor regulación, con la creación de ministerios -como decía Rafael-, con muchas mejoras institucionales, pero si me preguntas cual es la principal autocritica, yo creo que tenemos un desafío cultural mas que legal. Al final del día nos podemos llenar de leyes, de regulaciones, de normativas, pero el que se quiere saltar la fila se la va a saltar igual. Creo que no estamos apuntándole al problema escribiendo más leyes en el Congreso, por mucho que contribuyan. El problema de verdad, el desafío que enfrentamos, es problema cultural con algunos que al final terminan dañando al sistema empresarial y el sistema ambiental”, dijo Noé.

Y en ese sentido, dijo Miguel Cardozo, “el problema no es que no avancemos, si no que avanzamos y siempre encontramos la forma de ponernos nosotros mimos trabas. Hay una percepción de lo que hace la minería que es equivocada. La minería moderna, responsable, no tiene ningún miedo a los controles ambientales. Sí tiene terror a los excesos burocráticos, a las demoras, a las trabas innecesarias. Hay que cumplir las normas, hay que respetar al medio ambiente, y en eso estamos todos de acuerdo, de manera que sí hemos avanzado muchísimo”.

Por su parte, Andrea Sanhueza planteó que hasta ahora se ha avanzado poco y coincidió en que en ello influye un tema cultural, “pero más específicamente de cultura política. Por qué, porque tenemos en nuestro ADN el tema de que vivimos en una democracia representativa -que es cierto-, pero llevamos 30 años diciendo que esa democracia se traduce en el voto. No podemos solamente participar la ciudadanía, en todos los asuntos públicos que nos importan, que cada vez son más complejos, solamente a través de nuestra participación electoral. Se necesitan otros mecanismos de participación.”

“La participación, al final del día -agregó- se trata de influir en una decisión; a veces se podrá influir más, otras menos, a veces lo que propongo no es viable. De eso se trata, entonces en definitiva participación y poder están tremendamente vinculados, y ha sido difícil avanzar, porque es difícil para los que tienen poder repartirlo para que otros entremos y podamos participar de esas decisiones. Las frasees como la gente no sabe, no entiende, no tiene tiempo, esto es muy técnico, que hoy políticamente no se dicen porque no es correcto, estuvo muy presente hasta hace 10 años y era lo que uno escuchaba de todas las autoridades de todos los sectores. Por lo tanto, es un cambio de cultura política”.

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