En las últimas décadas, la Unión Europea (UE) ha logrado desacoplar el crecimiento económico de sus emisiones de gases de efecto invernadero: mientras el PIB creció más de un 60% entre 1990 y 2019, las emisiones de estos gases se redujeron en un 24%. Sin embargo, al no considerar las emisiones implícitas en su comercio internacional, se estima que estas cifras están subestimadas, ya que la diferencia entre emisiones exportadas e importadas es de 3 a 1; mientras en 2015 se “exportaron” 424 millones de toneladas de CO2, se “importaron” 1.137 toneladas. De hecho, el bloque es el mayor importador de emisiones de CO2 del mundo. Y ante ese escenario, y en el marco de los esfuerzos climáticos enmarcados en el nuevo Pacto Verde de Europa y la neutralidad climática, hoy se busca establecer un nuevo mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono.

La idea es simple: así como los productores europeos tienen que pagar un precio -o impuesto- por el CO2 que generan, los demás países deberán pagar ese precio cuando exporten sus productos al continente. El cómo implementarlo es más complejo, pero la decisión ya parece irreversible y la Comisión Europea debiera presentar en los próximos meses una propuesta legislativa al respecto al Parlamento Europeo.

Por ahora hay varias alternativas en evaluación, entre ellas la posibilidad de regular un impuesto sobre el carbono en determinados productos, un nuevo derecho de aduana o gravamen sobre el carbono presente en las importaciones, o la ampliación del ETS (Emissions Trading System), que es la piedra angular de la Unión Europea en la lucha contra las emisiones, a las importaciones. Una de las definiciones que hasta ahora sí parecen ser claras es que cualquier definición al respecto debe ser compatible y coordinada con la Organización Mundial de Comercio (OMC).

Y esto podría incluir no solo a la fabricación de bienes, sino también a su transporte. Según estimaciones de la OCDE cerca de un 27% de las emisiones mundiales de CO2 procedentes de la quema de combustibles están asociadas a mercancías objeto de intercambios comerciales internacionales, y el 90% de dicho transporte se realiza por mar.

Hoy son varias las razones que están detrás de la decisión de la UE de implementar un mecanismo de ajuste de carbono en su frontera. Entre ellas, que actualmente ninguna de las contribuciones determinadas a nivel nacional (NDC, el compromiso de mitigación de los países en el marco del Acuerdo de París), incluidas las de la UE y las de sus estados miembros, cumple el objetivo de mantener el aumento de la temperatura mundial por debajo de los 2ºC, a lo que se suma la preocupación por la falta de cooperación de algunos de los socios comerciales de la UE en las negociaciones internacionales sobre el clima durante los últimos años.

Al respecto, el Parlamento Europeo, en un informe reciente, instó “encarecidamente” a la Comisión Europea y a los estados miembros a que intensifiquen su diplomacia climática antes y después de la adopción de la propuesta legislativa relativa a un mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono.

Esto último considerando, además, que las importaciones netas de bienes y servicios de la Unión Europea representan más del 20% de las emisiones internas del bloque, por lo que -a juicio del europarlamento- el contenido de gases de efecto invernadero de las importaciones debe supervisarse mejor, a fin de identificar posibles medidas para reducir la huella mundial de emisiones.

Mecanismo de aplicación rápida: no más allá de 2023

Europa parece estar considerando que el mundo no ha tomado suficiente conciencia respecto de los riesgos económicos y sociales de la emergencia climática, ni ha adoptado medidas acorde, a diferencia de lo que está haciendo el bloque. Por ello, a falta de un mecanismo que fije un pecio mundial al carbono, y de una solución multilateral, está optando por un camino propio que fuerce al cambio a sus socios comerciales.

De hecho, según ha señalado la Comisión de Comercio Internacional del Parlamento Europeo, la política comercial “puede y debe utilizarse para promover un programa ambiental positivo y evitar grandes diferencias en los niveles de ambición medioambiental entre la Unión y el resto del mundo”, por lo que el mecanismo de ajuste en frontera de las emisiones de carbono debe ser visto como una medida complementaria en los capítulos de comercio y desarrollo sostenible de los acuerdos comerciales del bloque.

Para Europa, hoy el comercio es considerado como una importante herramienta para promover el desarrollo sostenible y contribuir a la lucha contra el cambio climático, principalmente porque la UE es el segundo mercado de consumo más grande del mundo, lo que los sitúa en una posición única en el establecimiento de normas de referencia mundial.

Por ello, entre los principales objetivos que persigue la implementación de esta herramienta está el fomentar una mayor ambición de parte de los socios de la Unión Europea, proteger a sus productores de una competencia potencialmente desleal y contribuir al refuerzo de la acción climática de la UE.

También hay otro objetivo relevante que se considera en su aplicación: la relocalización de las actividades económicas en el territorio europeo, principalmente con el fin de evitar lo que se denomina “fuga de carbono”. Esto ocurre cuando, frente a los altos costos derivados de las políticas climáticas en un país -o grupo de países- las empresas trasladan su producción a territorios con límites de emisión menos estrictos. Este fenómeno, que se da principalmente en industrias con un alto consumo energético, puede terminar provocando un aumento del total de emisiones del bloque, y afectar los objetivos de sus políticas climáticas y verdes.

A juicio del Parlamento Europeo, el mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono debe aplicarse “lo más rápidamente posible, y a más tardar a partir de 2023”, y debiera aplicarse a todos los productos importados para cubrir la totalidad de la huella de carbono del bloque y evitar distorsiones en el mercado interno. Como medida transitoria, agregan, “se aplicará a las principales materias primas cuya producción genere muchas emisiones de CO2 y esté cubierta por el mercado europeo del carbono”.

Se estima que la implementación del mecanismo de ajuste en frontera por emisiones de carbono podría generar entre 5 mil y 14 mil millones de euros anuales a la UE, dependiendo del alcance y del diseño del instrumento.

El objetivo es utilizar estos recursos para incrementar la ayuda para la acción por el clima interna y los objetivos del Pacto Verde, como la transición justa y la descarbonización de la economía, así como para aumentar la contribución del bloque al financiamiento internacional de la lucha contra el cambio climático, en particular para ayudar a los países menos desarrollados, y a los estados insulares en desarrollo, a desarrollar un proceso de industrialización basado en tecnologías limpias y descarbonizadas.

La implementación de este mecanismo implica también algunos riesgos, principalmente el de una fuga de carbono con empresas europeas relocalizando su producción en otros paíases, por lo que se espera que durante este año se presente una evaluación de impacto exhaustiva que ayude a tomar definiciones sobre su implementación.

Entre otros aspectos, deberá considerar el posible impacto en la innovación sostenible, los cambios en los flujos comerciales y en las cadenas de suministro; evaluar cuál es el valor añadido de este herramienta en comparación con las opciones alternativas; los posibles efectos en las empresas del bloque, principalmente en las pymes; analizar una combinación de variables clave que incluya los sectores, países y emisiones de gases de efecto invernadero incluidos en el mecanismo de ajuste de frontera por emisiones de carbono; y evaluar posibles sectores piloto para su aplicación, en los que el contenido de carbono en los bienes sea fácilmente identificable.

Por ahora, habrá que esperar a que la Comisión Europea presente su propuesta legislativa en la primavera europea para ver los alcances concretos de este mecanismo. Lo que sí dejan en claro hoy sus impulsores es que la aplicación de esta herramienta debe ajustarse exclusivamente a la consecusión de objetivos climáticos, y no utilizarse indebidamente como instrumento para reforzar el proteccionismo, la discriminación injustificable o las restricciones.