Consumo y Producción / Especial Ley de Reciclaje

“El que contamina paga”: El principio que impulsó la Ley REP y cuya implementación en Chile comienza a entrar en tierra derecha

A cuatro años de la promulgación de la Ley REP, y tras la aprobación del decreto que fija las metas de reciclaje para envases y embalajes, la Ley REP comienza por fin a materializarse en el país con un compromiso férreo de todos los actores del sistema en avanzar hacia el éxito en su implementación. Es la recta final de un camino que lleva ya 15 años de discusiones, debates, avances y acuerdos, y que en escencia exige que los fabricantes e importadores de seis productos prioritarios se hagan cargo de sus residuos una vez que terminen su vida útil. Este es un resumen de ese proceso, que abre además un especial de País Circular donde los principales actores del sistema entregarán su mirada -y sus reflexiones- sobre este proceso, su importancia, y el futuro de una gestión sostenible de los residuos del país.

País Circular | 18 May 2020 a las 6:00 am
Especial Ley de Reciclaje
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En 2005, Chile recién culminaba una década en que se habían construido los nuevos rellenos sanitarios que permitían -por primera vez- dejar de eliminar los residuos domiciliarios en vertederos y basurales, para hacerlo en sitios que cumplían con las mínimas exigencias sanitarias y ambientales. Para ese año, ya más del 60% de los residuos del país llegaban a estos rellenos, pero la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (OCDE) fijó en su primera evaluación ambiental al país -que aspiraba entonces unirse a este selecto grupo de naciones, lo que lograría recién en 2010- una meta más alta: incorporar el principio de “el que contamina paga” en la gestión de los residuos.

La idea tras este concepto es introducir instrumentos económicos que usan las fuerzas del mercado como impulsoras del cumplimiento de las metas ambientales, e internalizar así -en el mismo acto del consumo, en la compra- la externalidad asociada al producto demandado.

Fue el germen de una discusión país que inicialmente involucró a algunos pocos actores y que hoy, 15 años más tarde, adquiere dimensiones mucho más públicas y masivas cuando estamos ad portas de su implementación real, tras la dictación de los decretos de metas de recolección y valorización de los primeros productos prioritarios: neumáticos, y envases y embalajes, quizás este último el más complejo de implementar por su alcance en el consumo de la población y diversidad de productos. Hoy el debate público ya no es el reciclaje, sino ir más allá, llevar al país hacia la economía circular.

El principal hito de todo este proceso fue la dictación de la Ley Marco de Gestión de Residuos y de Responsabilidad Extendidad del Productor, más conocida como Ley REP, que hoy cumple cuatro años desde su promulgación y que fue el punto cúlmine de casi una década de discusiones, análisis, negociaciones y estudios para sacarnos del penúltimo lugar de la OCDE en materia de gestión de residuos, donde solo estamos por delante de Turquía.

Durante esta semana, a propósito de este hito y de la reciente aprobación del decreto que fija las metas de reciclaje para los envases y embalajes, País Circular convocó a una serie de actores clave en la tramitación de una ley cuya discusión e implementación trascendió a tres gobiernos -y de seguro un cuarto para su implementación total- para que nos entreguen su mirada sobre este proceso, su importancia, y el futuro de una gestión sostenible de los residuos del país. Y para abrir esta reflexión, realizamos un repaso de los principales hitos de este proceso.

Los primeros pasos: el intento fallido de regular vía impuestos verdes

El llamado de la OCDE en su primera evaluación ambiental al país activó casi de inmediato la discusión sobre la gestión de los residuos en Chile, y ya en 2006 se inició un proceso de discusión que convocó a especialistas, la industria, gestores de residuos y autoridades públicas, a lo que le siguieron la elaboración de los primeros estudios respecto de algunos productos. La información sobre cuántos productos se ponían en el mercado, y cuánto de eso se reciclaba, era entonces prácticamente inexistente.

En materia de envases y embalajes, cada año se ponen en el mercado más de 2 millones de toneladas de productos. De esa cifra, 1.256.964 millones de toneladas corresponden a residuos domiciliarios, de los cuales solo se valoriza el 12,5%.

La discusión, y el ambiente, se activaron. Entre 2007 y 2010, la Comisión Nacional de Medio Ambiente, antecesora del ministerio del ramo, desarrolló con apoyo de la GIZ un amplio trabajo público-privado que terminó en el consenso de un primer borrador de anteproyecto de ley que incorporaba la REP en cuatro productos: aparatos electrónicos y eléctricos, baterías, neumáticos y aceites lubricantes. Se propuso también crear experiencias piloto, y se realizaron los primeros estudios en envases y embalajes.

Para ese año, 2010, la idea ya estaba madura y el proyecto prácticamente listo, pero se frenó inexplicablemente. Aunque hubo anuncios constantes de su pronto envío al Congreso, al iniciarse 2012 esto aún no se concretaba, pese a la insistencia del sector privado y de los municipios por conocer el contenido de una propuesta legal que los afectaría directamente.

La respuesta llegó ese mismo año, pero generó controversia por el giro radical en el trabajo que se venía realizando hasta entonces: el gobierno envió al Congreso una propuesta de reforma tributaria que incluía por primera vez los llamados “impuestos verdes”, que incluyó incorporar tributos a los bienes cuya disposición final afecta al medio ambiente. Se incluyeron allí las pilas, neumáticos, baterías y envases. En esencia, los mismos productos que se venían trabajando en la REP. La ideas fue inmediatamente resistida por el sector privado, y por los expertos.

Para el plástico, por ejemplo, se proponía un gravamen de 4,9 UTM por tonelada de PET introducida por primera vez al mercado. Esto, dijeron en la industria, no eliminaría ni un kilo de residuos en vertederos. Para los expertos, solo se encarecerían los productos para las personas -afectando el bolsillo de los consumidores por el traspaso del impuesto al cliente-, pero en ningún caso disminuiría el volumen de venta ni se incentivaría el reciclaje.

Ante la resistencia transversal, la propuesta terminó por caer y a inicios de agosto de 2012 el gobierno decidió no incluir los impuestos verdes en el proyecto de reforma tributaria. “Nuestra propuesta es que avancemos hacia la Responsabilidad Extendida del Productor (…) Pero saquemos los impuestos verdes, que causó controversia”, dijo la entonces ministra del Medio Ambiente, Ignacia Benítez, tras la decisión presidencial. El proyecto volvía así a su cauce original.

Nueve productos prioritarios

Con el impuesto verde eliminado, Medio Ambiente volvió a retomar el trabajo para presentar un proyecto de Ley REP con tres objetivos fundamentales: ahorrar costos a los municipios por la gestión de residuos, reducir su impacto en el medio ambiente y descomprimir los rellenos sanitarios, y establecer el principio de el que contamina paga. Con esto, se busca también crear una nueva industria en torno a la valorización de residuos en el país.

La decisión activó nuevamente el debate, y el trabajo público privado, donde el Comité Pro Reciclaje del Empresariado -creado en octubre 2011 con 10 gremios y 193 empresas- fue uno de los actores más relevantes. A esto se sumaron dos mociones parlamentarias, presentadas en julio de 2012 y marzo de 2013, que buscaron acelerar la presentación del proyecto, además de un proyecto de acuerdo unánime en la Cámara de Diputados en mayo de ese año pidiendo el Presidente que “solicite al Ministerio del Medio Ambiente que nos indique cuáles son las factibilidades técnicas, administrativas y presupuestarias para hacer el envío inmediato del proyecto de la Ley General de Residuos que contempla dentro de sus principios significativos la Responsabilidad Extendida del Productor”. Además, manifestaba la voluntad de avanzar en forma rápida en su discusión y tramitación legislativa.

Actualmente en Chile existen 130 sitios activos de disposición de residuos. De ellos, 45 deberían haber cerrado a 2019, y 2031 es el año en que -en promedio- debiera cerrar el resto. En tanto, el déficit municipal por la gestión de residuos alcanza ya los US$ 340 millones, y el 92% de los municipios presentan déficit en esta materia.

Finalmente, con todas las partes interesadas en apurar la REP, el proyecto ingresó al Congreso en agosto de 2013, incorporando la mayor parte de los aspectos que hoy están contenidos en la Ley REP, con una diferencia importante: inicialmente incluía nueve productos prioritarios, a diferencia de los seis existentes hoy. Estos eran aceites lubricantes; aparatos eléctricos y electrónicos, incluidas las lámparas o ampolletas; diarios, periódicos y revistas; envases y embalajes; medicamentos; neumáticos; pilas y baterías; plaguicidas caducados; vehículos.

Sin embargo, a esas alturas al gobierno, ad portas de las elecciones, se le acabó el tiempo para la tramitación del proyecto en el Congreso. Se cumplió finalmente con su ingreso, pero la discusión parlamentaria quedaría pendiente para el próximo período presidencial.

Negociaciones, modificaciones, y aprobación final

En julio de 2014, el nuevo gobierno inició formalmente la tramitación del proyecto en la Cámara de Diputados al presentar las primeras indicaciones, que se orientaron a algunos aspectos técnicos y de implementación, y que al mismo tiempo incluyó por primera vez un componente de inclusión para los recicladores de base en el sistema REP. También se crea la figura del Comité Operativo Ampliado (COA), que reúne a todos los actores del sistema para la discusión de la ley y que se mantendría en el tiempo, para la discusión de los posteriores reglamentos y decretos de metas. Una instancia que, a la luz de los años, ha resultado clave para la implementación del sistema en base a acuerdos entre todos los actores.

No obstante, hasta ese momento, los productos prioritarios se mantenían tal cual, y así siguieron también en las sucesivas indicaciones presentadas por el Ejecutivo, que incluían además conceptos como ciclo de vida de los productos, separación en origen y recolección selectiva de los productos, así como -por primera vez- financiamiento público para el Fondo del Reciclaje considerado en la ley. El primer semestre el proyecto fue aprobado por la Cámara, y la discusión se trasladó al Senado.

Allí, a contar de enero de 2016, se continuaron perfeccionando distintos aspectos normativos y de operación de la ley, principalmente en tres modificaciones estructurales respecto de la iniciativa original: modificación de sanciones, distinción de consumidores -se incorpora el consumidor industrial- y reducción de productos prioritarios. Por primera vez se modificaba la lista de los nueve originales.

Los primeros en ser eliminados fueron los vehículos, medicamentos y plaguicidas, por varias razones. En el caso de los vehículos, se consideró que partes esenciales de este -y sus principales residuos valorizables- ya se contemplaban otros productos oprioritarios como baterías, aceites y lubricantes. Y en cuanto a plaguicidas y medicamentos vencidos, se indicó que, en términos prácticos, se trata de residuos de baja valorización -su reutilización es casi nula- y que además estaban suficientemente regulados por normativas de Salud y del SAG.

Pero quedaba aún un producto prioritario en discusión: diarios, periódicos y revistas, donde si existe una valorización importante del papel. El tema preocupaba particularmente a la Asociación Nacional de la Prensa (ANP), primero porque originalmente la ley establecía como castigo por infringir las metas de reciclaje la enajenación del producto, lo que a su juicio atentaba derechamente contra la libertad de prensa porque podría vulnerar la libertad de emitir opinión y de informar. La sanción fue eliminada, pero el producto se mantuvo, y también el debate, ya que los medios escritos debían hacerse responsables de la disposición final –y los costos asociados– de los ejemplares que imprimían y que ponían a la venta.

Finalmente, la discusión se zanjó: los diarios y revistas fueron sacados de los productos prioritarios entendiendo que cabían dentro de la categoría de “papeles y cartones”, y la ANP y sus asociados se comprometieron con metas de recolección y reciclaje de sus productos a través de la firma de un Acuerdo de Producción Limpia. Los productos prioritarios quedaron -entonces- en los seis actuales: aceites lubricantes, aparatos eléctricos y electrónicos, baterías, envases y embalajes, neumáticos y pilas.

En Chile se producen cada año cerca de 7 millones de toneladas de residuos domiciliarios, y la Ley REP hoy es parte de un plan más amplio. El objetivo que plantea hoy el Ministerio del Medio Ambiente es que un 26% de estos residuos sean reciclados y valorizados a través de la Ley REP, que un 58% termine en compostaje a través de una Estrategia Nacional de Residuos Orgánicos en proceso de elaboración, y que solo un 16% vaya a relleno sanitario.

Surgió entonces un último escollo para su aprobación final, una modificación impulsada por un grupo de senadores que buscaba prohibir la importación de residuos al país, buscando evitar casos como la contaminación por plomo en Arica causada por la importación de residuos con plomo en 1997. Y lo mismo para la exportación de residuos desde Chile. El tema se definiría posteriormente en los reglamentos, y el proyecto quedó listo para su aprobación. Finalmente, el proyecto de ley fue promulgado el 17 de mayo de 2016, tras dos años de acelerada tramitación con la participación activa de todos los sectores.

“Somos pioneros en Latinoamérica en implementar este tipo de instrumento de gestión ambiental”, dijo el entonces ministro del Medio Ambiente, Pablo Badenier, y agregó: “Chile hoy cuenta con una ley que establece una política pública eficiente en materia de reciclaje y de gestión de residuos. Esta ley garantizará volúmenes suficientes de materiales para las empresas recicladoras ya existentes, y abre un gran espacio para nuevos emprendimientos en esa materia”.

Tras la promulgación de la ley, se inició un plazo de un año para que el Ministerio del Medio Ambiente elaborara los decretos respectivos para cada uno de los productos, sus metas de recuperación y valorización, así como obligaciones sobre etiquetado, entrega separada, eco-diseño e instalaciones de recepción y almacenamiento. En noviembre de 2017 se publicó el Reglamento de Procedimientos de la Ley REP, y en enero de 2018 se inició el proceso de elaboración de los decretos de metas para neumáticos y embalajes. Al igual como ocurrió en 2013 con el ingreso de la ley al Congreso para su tramitación, ahora la implementación de la ley pasaba al próximo gobierno.

Implementación de la ley

En 2018, el escenario era aún más propicio para la regulación de los residuos. El mundo giraba decididamente hacia la economía circular y las regulaciones a los plásticos, principalmente luego que en 2016 se presentara en el Foro Económico Mundial de Davos un estudio alertando que al 2050 habría más plástico que peces en los océanos. El Ministerio del Medio Ambiente había logrado la aprobación de la ley que regula el uso de bolsas plásticas -promulgada en agosto de ese año-, y la entonces ministra Marcela Cubillos afirmaba que “Chile tiene que avanzar fuertemente hacia una economía circular”.

El cambio posterior en la cabeza del ministerio, donde tras la renuncia de Cubillos asumió Carolina Schmidt, quien dando una señal en el mismo sentido, cambió el nombre de la Oficina de Residuos del ministerio al de Oficina de Economía Circular.

Se inició entonces la tramitación de los decretos de metas para los primeros productos prioritarios: neumáticos fuera de uso, y envases y embalajes. Nuevamente, como lo fue en la tramitación de la ley y sus posteriores reglamentos, el Consejo Operativo Ampliado (COA) fue clave en esto, ya que volvió a reunir a todos los actores del sistema. Se puso nueva información sobre la mesa respecto de la generación y valorización de residuos, que actualizó las cifras para acercarlas al escenario actual, y se comenzaron a discutir las metas.

El primer decreto en ver la luz fue el de neumáticos, cuyo anteproyecto fue sometido a consulta pública en septiembre de 2018. La discusión fue amplia, donde uno de los principales puntos de conflicto fue el intento de la industria automotriz de quedar fuera del cumplimiento de las metas, lo que fue desechado por el ministerio. Finalmente, en marzo de 2019 el Consejo de Ministros aprobó el decreto final de metas, que estableció una meta de recolección a nivel nacional de un 50% de los neumáticos fuera de uso, y una meta de recolección para cada una de las regiones del país.

Además, se incorporó como exigencia explícita a los sistemas de gestión el velar porque la información sensible que sea compartida en este no pueda ser conocida por otros productores, como una forma de cautelar la libre competencia.

Sin embargo, el trámite para su entrada en vigencia no ha sido fácil. A la fecha el decreto final aún está en Contraloría para su posterior publicación en el Diario Oficial, momento en que empezarán a regir los plazos y obligaciones para lso productores. La industria, por su parte, está a la espera de que ello ocurra para definir cómo implementarán sus sistemas de gestión.

Hoy existen dos sistemas de gestión en proceso de formalización en el marco de la Ley REP, ambos en el sector envases y embalajes. A nivel domiciliario, AB Chile está avanzando en un sistema de gestión colectivo que agrupa ya a 26 empresas. En cuanto al reciclaje industrial, se está formando un segundo sistema de gestión al alero de la Sofofa, junto a las empresas Rigk (Alemania) y Valipac (Bélgica).

En paralelo, el ministerio avanzó con el sector envases y embalajes, y en mayo de 2019 presentó a consulta pública el anteproyecto con sus metas. También fue una discusión amplia con todos los sectores que realmente pondrían a prueba el sistema. Se trata del primer producto prioritario de consumo masivo en ser regulado, que implica valorizar más de un millón de residuos domiciliarios a año, y un costo para la industria estimado en US$2.346 millones para la implementación completa del sistema. Implica también una participación activa -y también masiva- de la ciudadanía, ya que en plena operación abarcará al 80% de los hogares del país con sistemas de recolección domiciliaria.

Las metas iniciales planteadas por el ministerio, que en conjunto planteaban una tasa promedio de reciclaje de un 60% para 2030 para todos los materiales regulados, generaron inquietud en la industria y los municipios, que consideraron que el incremento anual de las metas era demasiado acelerado frente a la necesidad de desplegar todo el sistema de recolección y valorización, así como la cultura de reciclaje necesaria en la ciudadanía. Finalmente, metas y plazos se modificaron en el decreto final para hacerlos más gradual, y alcanzar la misma meta final ahora en un plazo de 12 años, documento que fue aprobado por el Consejo de Ministros el pasado 8 de mayo.

Hoy, tras casi 15 años de trabajo para la implementación de la Responsabilidad Extendida del Productor en la gestión de residuos el consenso en la necesidad de implementar aceleradamente la Ley REP es transversal, así como el apoyo -y convencimiento- de todos los sectores para que el sistema sea exitoso. Mientras, se avanza en paralelo en una serie de iniciativas para llevar al país no solo a mejorar sustantivamente sus tasas de reciclaje y valorización de residuos para salir de los últimos lugares de la OCDE, sino para avanzar hacia un modelo de desarrollo sostenible que tenga a la economía circular como eje en esta materia.

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