Hace dos días el Ejecutivo puso urgencia simple al proyecto de ley “Sobre el uso de agua de mar para desalinización”, que comenzó a tramitarse hace más de seis años -en enero de 2018- en la Comisión de Recursos Hídricos, Desertificación y Sequía del Senado. Además, en los próximos días el gobierno debiera ingresar una indicación sustitutiva, en la cual se estuvo trabajando en 2023, lo que permitirá avanzar en la discusión parlamentaria y, en un escenario optimista, lograr su aprobación este año o en 2025.

El proyecto de ley corresponde al boletín 11608-09 que, en su presentación original, define 4 ejes principales. Por un lado, establece que las aguas resultantes del proceso de desalinización constituyen bienes nacionales de uso público. También crea una Estrategia Nacional de Desalinización, con el objeto de definir orientaciones y prioridades en el uso del agua de mar y la instalación de plantas desalinizadoras. Además, instaura la prevalencia del uso de las aguas desaladas para el consumo humano, doméstico, el saneamiento y la mantención de un caudal ecológico en los acuíferos, en la legislación sectorial relativa a las concesiones marinas. Mientras que, en cuarto lugar, dispone que los proyectos sobre instalación de plantas desalinizadoras deban someterse siempre al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Desde la Asociación Chilena de Desalación y Reúso A.G. (ACADES), su director jurídico Jorge Bofill García considera que “este proyecto de ley viene a subsanar un problema que existe hoy en día con la desalinización, y es que no hay un marco normativo que regule la actividad y se ajuste a las necesidades de la industria. El marco normativo general que se está usando es el de las concesiones marítimas. Y el problema es que no se está regulando la actividad”.

“Actualmente las plantas desaladoras entran al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental, no porque tengan una tipología específica, sino por el tamaño de la conducción, o sea, de los tubos. Y un problema particularmente importante que tiene la industria, es que no hay un sistema de servidumbres para instalar las conducciones. Desde 2018 que estamos tramitando el actual proyecto, pero no ha sido tan fácil ponernos de acuerdo”, reflexiona el abogado.

La senadora Isabel Allende Bussi (PS), una de las autoras del proyecto de ley e integrante de la Comisión de Recursos Hídricos del Senado, explica que es relevante legislar sobre los recursos hídricos de manera integral, es decir, la conservación de ecosistemas, el fomento del uso eficiente y, además, la incorporación de nuevas fuentes, como la desalación y el reúso de aguas.

“La base de cualquier política en materia de aguas debe ser, primero, la búsqueda de la conservación de nuestras fuentes. A eso nos hemos abocado principalmente en proyectos como la protección de turberas, nuestros humedales o nuestros ríos, mediante el proyecto de ley de Ríos Protegidos que presentamos a inicios de este año. Creemos fundamental avanzar con la eficiencia y correcto uso de este recurso. Y en este sentido, impulsamos el proyecto de ley de Eficiencia Hídrica que fomenta un uso racional de las aguas mediante diversos instrumentos, tales como Planes de Eficiencia Hídrica en organismos públicos”, señala la parlamentaria.

“Adicionalmente, no debemos desentender el potencial que tiene el reúso de nuestras aguas, tanto las aguas grises, donde al fin, después de más de cinco años, podemos contar con el reglamento. O las aguas residuales, donde junto a otros senadores ingresamos un proyecto para reaprovechar aguas que hoy son descargadas mediante emisarios submarinos. Asimismo, dado el contexto de escasez hídrica y crisis climática que impera, es necesaria la búsqueda de nuevas fuentes de agua”, agrega la senadora por la Región de Valparaíso.

“Ahí encontramos tanto las Soluciones basadas en la Naturaleza y los proyectos de desalinización, que se han multiplicado en los últimos años en nuestro país. Esto, sin contar aún con un cuerpo normativo claro que contemple tanto las exigencias ambientales, así como una Estrategia Nacional que defina y gestione el otorgamiento, uso y extinción de la concesión sobre el bien nacional de uso público que es nuestro mar”, añade Allende Bussi.

Avances en el proyecto de ley

Desde marzo de 2022 el proyecto no había avanzado en su tramitación legislativa, pero el martes pasado, 4 de junio, el Ejecutivo le puso urgencia simple, dando una señal para la reactivación del debate.

A pesar del tiempo que estuvo pausado en el Congreso, Jorge Bofill asegura que el texto se fue perfeccionado en el transcurso de los años. “Ha habido un proceso de maduración (…) Esta es una industria y una fuente de agua que no lleva mucho tiempo en Chile. Si bien la planta de Antofagasta, que es la primera en el país, entró en operación en 2003, la desalinización es una experiencia nueva”, comenta el director jurídico de ACADES, quien destaca el desarrollo tecnológico que ha tenido el rubro.

Asimismo, sostiene que la discusión en el Congreso ha avanzado bastante respecto a la iniciativa original presentada hace seis años y que enfrentó dificultades, principalmente entre 2019 y 2020, en el contexto del estallido social y la pandemia del Covid-19. No obstante, dice Bofill, en 2023 se logró un importante avance con respecto a las indicaciones sustitutivas planteadas por los diversos actores implicados en esta propuesta legislativa.

“Nosotros, como ACADES, tuvimos varias audiencias de lobby con los actores -como la Subsecretaría de Hacienda y los Ministerios de Defensa, y de Bienes Nacionales-, porque incluyeron el proyecto de ley de Desalinización entre las 21 iniciativas priorizadas del paquete económico del gobierno. El proyecto original consideraba que el órgano que iba a gestionar todas las concesiones de desalación era la DGA (Dirección General de Aguas, dependiente del Ministerio de Obras Públicas). Esto era porque el problema que tienen las desaladoras es que juntan dos mundos: el del borde costero con el de los recursos hídricos”, indica Bofill y agrega que, además de la DGA, podría tener esa función alguno de los ministerios mencionados.

“En el gobierno tienen la convicción de que también es importante que haya un ente regulador del borde costero. Por eso cambiaron la indicación sustitutiva para incorporar esta nueva mirada. Ahora tenemos que ver cómo se incorpora esa nueva mirada y cómo funciona ese engarce”, explica el director jurídico de la Asociación Chilena de Desalación y Reúso.

La senadora Allende, en tanto, señaló que la nueva urgencia, “nos permitirá entrar a discutir la necesaria regulación para esta industria, bajo una Estrategia Nacional y una adecuada planificación de nuestra zona costera”.

Asimismo, la parlamentaria aclara cuál sería el rol del Estado en general, así como de la DGA y del Ministerio de Obras Públicas, en particular: “En el contexto del proyecto y la indicación que ingresará el Ejecutivo, el Estado es el encargado del otorgamiento y fiscalización en el uso de la concesión. Así también, mediante la Estrategia Nacional, se pone el foco en el consumo humano cautelando los ecosistemas. Deberá llevarla a cabo la DGA, y el MOP tendrá que dictar un reglamento que fijará objetivos, metas e indicadores”, detalla la parlamentaria.

“Finalmente, el Estado deberá evaluar los proyectos que deberán someterse al SEIA, según las causales incorporadas tanto en este proyecto como en el proyecto que reforma al Servicio de Evaluación Ambiental”, expresa Isabel Allende.

Con todo, Jorge Bofill subraya que “lo concreto es que hoy en día, al ver el proyecto original de 2018 y lo que se está discutiendo en el Congreso, es totalmente distinto. Actualmente todos los actores estamos de acuerdo con que, en principio, lo que se está hablando es razonable”.

En relación a los plazos, el abogado cree que el escenario es favorable, aunque sabe que esto podría cambiar. En el mejor de los casos, señala, el proyecto podría ser aprobado este año, pero ve más probable que se concrete en 2025.

Plazos a la vista

También con respecto a los posibles plazos, la senadora Allende es optimista y no descarta que este 2024 se dé luz verde al proyecto de ley sobre el uso de agua de mar para desalación: “Nos encontramos a la espera de que el Ejecutivo ingrese la indicación sustitutiva al proyecto, que se trabajó durante 2023. Para ello, entiendo que se están afinando los últimos detalles y deberíamos comenzar a ver el proyecto durante junio”.

“Más que demora o estancamiento, es un tema que el Ejecutivo está resolviendo en relación al otorgamiento de las concesiones marítimas. Nos encontramos en una etapa donde el Congreso está tramitando proyectos de gran envergadura que necesitan conversar adecuadamente. Por ejemplo, el proyecto de ley que reforma el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), donde se incorporarán las causales de ingreso al SEIA específicamente para proyectos de desalinización”, manifiesta la legisladora.

De este modo, plantea Isabel Allende, es posible que en los próximos meses el proyecto se convierta en ley. “Existe toda la voluntad de parte de la Comisión de Recursos Hídricos y del Ejecutivo de definir los aspectos pendientes y que el proyecto pueda ser ley durante este año. A eso nos abocaremos durante el segundo semestre, donde también esperemos que avancen proyectos a los que hemos hecho mención, como el de reforma al SEIA o el de Eficiencia Hídrica”.

Jorge Bofill repara en el hecho de que el proyecto de ley se está tramitando en un momento crítico por la escasez hídrica, que requiere de soluciones como la desalinización. “El tema de la desalación se ha puesto bastante más en la agenda; por ejemplo, está el caso de la Región de Coquimbo. Eso ha hecho evidente la necesidad de dar un marco normativo, que permita el desarrollo de la industria y establezca las condiciones a cumplir. En general los actores están bien alineados, lo que da los incentivos adecuados para tener una buena discusión en el Congreso”, señala el abogado.

Agua desalada como bien nacional de uso público

El proyecto de ley establece que las aguas resultantes del proceso de desalinización constituyen bienes nacionales de uso público, lo que ha sido, sin duda, uno de los temas que ha causado más controversia.

De acuerdo a información publicada por el Senado, los parlamentarios que se han opuesto a que el agua desalinizada sea considerada bien nacional de uso público argumentan que esta agua pasa a ser un bien nuevo, distinto del agua de mar, ya que se le eliminan componentes y se le agregan otros. Asimismo, plantean que esta categorización desincentivaría la inversión en los proyectos relacionados.

“Lo que pasa con que sea un bien nacional de uso público, es que no queda claro cuáles serían los derechos que tendría el titular para poder vender el agua después. Porque no se puede llegar y vender bienes nacionales de uso público. Entonces, si hago una inversión, ¿qué derechos voy a tener? ¿Voy a poder recuperar la inversión? Esto es importante porque hay financiamiento con dinero de los bancos, que asumen muy poco riesgo. Por lo tanto, sería complicado que quedara establecido así”, comenta Jorge Bofill.

“Entonces, se ha optado por buscar un camino intermedio entre que es un bien privado y un bien nacional, al entenderlo subsumido dentro de la concesión de desalación. Por lo que hoy en día, sin perjuicio de que la senadora Allende más de una vez menciona el punto, hay un acuerdo relativamente transversal. Aunque no sabemos cuál va a ser la discusión después en el Senado”, indica el director jurídico de ACADES.

Efectivamente, Isabel Allende insiste en que esta nueva fuente de agua debe regularse como un bien nacional de uso público: “Se trata de un aspecto del proyecto que hemos defendido fuertemente en la Comisión. La declaración del agua desalada como un bien nacional de uso público en realidad no implicaría ninguna traba y tampoco impediría el provecho económico del concesionario. Únicamente, garantiza la tutela del Estado sobre el recurso a través del régimen concesional, en vez de permitir un régimen de propiedad privada en que el titular hace suyo el resultado de un proceso industrial sobre un bien nacional de uso público”.

“Sostener que los bienes nacionales de uso público pueden ser jurídicamente mutados en bienes privados, significa que la sola voluntad humana es suficiente para derogar la declaración legal de las aguas como bienes nacionales de uso público, lo que resulta insostenible”, aclara la senadora Allende.

Sugerencias de ACADES al proyecto

Finalmente, Jorge Bofill propone que este proyecto de ley deje herramientas para que las plantas desalinizadoras crezcan en Chile. “La hidrología está cambiando. Por tanto, si hoy día necesitamos plantas que sean de 1.000 o 1.200 l/s., puede que el día de mañana necesitemos que sean de 4.000, de 5.000 o de 13.000, que son escalas que se manejan en el resto del mundo”.

“Y si queremos que las plantas tiendan a ser lo más grandes posibles, tenemos que dar reglas de flexibilidad que permitan que las plantas crezcan. Así podemos aprovechar las escalas que en general tienen menores impactos, porque no estás haciendo más de una planta, sino que estás haciendo plantas más grandes, que permiten abastecer a múltiples usuarios. Además, con costos menores, porque en general el valor del agua desalada es muy caro”, subraya el director jurídico de ACADES.

“La hidrología de Chile nos muestra que la zona centro-norte y centro de Chile tiene un régimen de precipitaciones que está bajando mucho. Hoy en día, para abastecer de agua a todas las actividades, ya sea en ciudades, campos o industrias, estamos usando mucha agua de pozos. Pero hay evidencia de que los acuíferos se están agotando. Por lo tanto, en ese escenario de cambio climático y de mayor estrés hídrico, es súper importante que tengamos el marco regulatorio en el cual se va a desarrollar esta fuente de agua en específico”, declara Jorge Bofill.

“Al final, entre más incertidumbre exista, los proyectos son más costosos y hay menos personas interesadas en invertir. Siempre es tarde y lo ideal es que hubiésemos tenido un marco regulatorio en 2015. Pero los problemas se solucionan también cuando se hacen urgentes”, concluye el abogado.