Hace cuatro meses ingresó a la Cámara de Diputados el proyecto de ley para fortalecer y mejorar la eficacia de la fiscalización y el cumplimiento de la regulación ambiental a cargo de la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), modificando el artículo segundo de la Ley 20.417 (2010). Se trata de una reforma a la Ley Orgánica de la SMA, que entrega un nuevo marco institucional con el fin de agilizar la toma de decisiones, afinar la gestión de las denuncias y robustecer la sanción ambiental, entre otros elementos que permitan dar respuestas oportunas a los incumplimientos ambientales.

Para debatir sobre este proyecto, se realizó a fines de abril en Valdivia el seminario “Fiscalización, sanción y cumplimiento ambiental”, en el que participaron Marie Claude Plumer, Superintendenta del Medio Ambiente; Mauricio Fernández, Director de la Unidad de Delitos Económicos y Medioambientales de la Fiscalía Nacional; Dr. Pablo Soto, profesor de Derecho Administrativo de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UACh; y  Dr. Iván Hunter, profesor de Regulación Ambiental de la Facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de la UACh. El evento, que tuvo como escenario la la Universidad Austral de Chile (UACh), fue organizado por la facultad de Ciencias Jurídicas y Sociales de dicha casa de estudios,, junto con la Superintendencia del Medio Ambiente, DOE: El Banco de Información de Chile, y Actualidad Jurídica: El Blog de DOE.

El conversatorio fue moderado por el Prodecano de la misma facultad, Dr. Felipe Paredes, quien primero cedió la palabra a Marie Claude Plumer. “La apuesta del proyecto busca avanzar en la corrección de las deficiencias y distorsiones de la actual ley, sin alterar sustantivamente la institucionalidad. Es decir, no es una reforma que va al corazón del diseño, sino que es bastante conservadora en los elementos que aborda. Se mantienen las mismas reglas, pero con distintos instrumentos”, señaló Marie Claude Plumer.

“Efectivamente, es un proyecto de ley que viene a dar cuenta de las dificultades operativas que ha tenido la Superintendencia del Medio Ambiente, pero que está cimentado sobre un conjunto de conocimientos ya bastante solidificados acerca de cómo se ejercen las potestades por parte de este organismo”, coincidió el Dr. Iván Hunter.

Mientras que el Dr. Pablo Soto puso el énfasis en la transparencia que caracteriza a la SMA en su operatividad desde hace ya 12 años. “En ese contexto aterriza este proyecto, con la idea de tener una política de cumplimiento que sea clara y esté sujeta a evaluación permanente. Se sinceran algunas prácticas”, afirmó el académico de la UACh.

Mauricio Fernández, en tanto, valoró positivamente este proyecto en articulación con la Ley de Delitos Económicos y Ambientales: “Vemos oportunidades de mejora y la Fiscalía quiere involucrarse responsablemente en este ámbito. Sin perjudicar el mejoramiento del funcionamiento del sistema administrativo, pero situándose adecuadamente en el rol del mundo penal, que debe ser un rol excepcional y en situaciones de particular gravedad, cuando las herramientas de la fiscalización y sanción administrativa no sean suficientes en términos de severidad o amplitud de lo sancionado. Por lo tanto, queremos actuar con responsabilidad, pero también con voluntad y con decisión de colaborar a nivel central y regional”.

Fiscalización y sanción por ruidos

Según expuso Plumer, haber ingresado este proyecto a tramitación ya es un logro. Más aún, considerando que “la elaboración de normas no solo implica el área técnica en particular del Ministerio del Medio Ambiente en conjunto con la Superintendencia, sino también el convencimiento de una serie de actores. Y ese proceso se logró paulatinamente”.

De este modo, se articuló un proyecto que modifica algunos puntos de la Ley Orgánica e incorpora ítems nuevos. Entre ellos, un punto relativo a la problemática de ruidos molestos, que hoy cobra especial relevancia en la ciudadanía. “Si uno va solo a los datos, ya al primer año de funcionamiento de la SMA teníamos cerca de 800 y fracción denuncias, mientras que 2023 terminamos con 20 mil y fracción denuncias. Todos los años va en aumento. Y en este contexto, las denuncias pasan a ser en su mayoría denuncias por ruidos asociadas a fuentes fijas, a instalaciones pequeñas; básicamente de esparcimiento como restaurantes, discotecas y -hoy día- canchas de pádel”, explicó la Superintendenta del Medio Ambiente.

“Por eso, se busca es llegar a un modelo eficiente de fiscalización y con sanciones disuasivas, que se sustenta en la programación y subprogramación de fiscalización. Este instrumento busca planificar, priorizar y hacer más eficaz una actividad fiscalizadora, así como llevar a la comunidad a un mejor estándar de cumplimiento ambiental”, indicó Plumer.

Mientras los programas se refieren a actividades de fiscalización que deben ser ejecutadas por la SMA, los subprogramas son actividades de fiscalización encomendadas a Organismos Sectoriales Competentes, de acuerdo a lo establecido en el artículo 16 de la Ley Orgánica de la SMA.

Y en particular en cuanto a las denuncias por ruidos, este proyecto entrega competencias a las Municipalidades en materia de fiscalización y a los Juzgados de Policía Local, en materia sancionatoria, cuando se trate de fuentes fijas sin Resolución de Calificación Ambiental (RCA). En tanto que la fiscalización y sanción de ruidos asociados a grandes instalaciones industriales, que sí dispongan de RCA, permanece en la Superintendencia del Medio Ambiente.

Iván Hunter planteó su inquietud frente al hecho de que este cambio pudiese sobrecargar a los municipios, a lo que Plumer respondió explicando que “antes de establecer esta propuesta en el proyecto, hubo presentaciones con las Asociaciones de Municipalidades, con las Asociaciones de Juzgados de Policía Local, y fue bien visto. Ahora, si bien el número es muy grueso a nivel de denuncias de ruidos, si uno empieza a desglosar a nivel comunal y a nivel regional, son números abordables”.

“Por lo tanto, no son las 7 mil denuncias de ruidos al año las que van a estar vinculadas a una o dos municipalidades, porque se distribuyen. Sin duda, hay algunas comunas en las que se hace más evidente, porque son las más grandes, pero el ímpetu inicial de estas Asociaciones de Municipios y de Juzgados de Policía Local, fue positivo”, añadió la Superintendenta.

Vías alternativas y mayor potestad

Con respecto a las mejoras en la gestión de denuncias, el proyecto establece plazos más acotados para informar sobre la admisibilidad (10 días como máximo) y la entrega de resultados (90 días como máximo). Además, se contempla la posibilidad de que el denunciante mantenga la reserva de identidad durante la etapa de investigación.

Otro ítem es que esta reforma propone vías alternativas de cumplimiento, denominadas “mecanismos de corrección temprana”, ante desviaciones normativas menores. Entre ellas, cartas de advertencia, planes de corrección u otros instrumentos, cuando no exista una afectación al medio ambiente o a la salud de las personas, ni un riesgo significativo de afectarlos. La idea es corregir conductas previas a un procedimiento sancionatorio.

“Me parece una virtud el reconocimiento, en un título especial, sobre instrumentos alternativos a la sanción, en etapa de fiscalización, los que se suman a todas las otras vías existentes. Y esto es que incorpora distintos elementos, blandos y más duros, que permiten construir una política de cumplimiento ambiental y llevar a ley cuestiones que la Superintendencia ha hecho de una manera voluntarista, en la práctica de los hechos, durante años por un estado de necesidad”, comentó la autoridad de gobierno.

“Es tanto el volumen de exigencias y de denuncias, que se va construyendo el mecanismo, pero sin estar reconocido. Ahora, lo que se busca es llevar esa práctica a un estado de reconocimiento de legalidad, por un otorgamiento de efectos, en la etapa que corresponda”, agregó Marie Claude Plumer.

Por otro lado, se crea un procedimiento sancionatorio simplificado para infracciones leves, con posibilidad de que el infractor se allane de manera voluntaria a los cargos formulados por la Superintendencia del Medio Ambiente.

Asimismo, se amplía la potestad cautelar de la SMA en ciertos escenarios. Por ejemplo, podrá suspender temporalmente la autorización de funcionamiento de los instrumentos de carácter ambiental, adoptando medidas urgentes y transitorias, si se produce un riesgo inminente o una afectación grave al medio ambiente, o a la salud de las personas. Esto, ya sea por incumplimiento de obligaciones de dichos instrumentos, de impactos ambientales no previstos en la evaluación ambiental o a causa de la elusión al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA).

Incentivo al cumplimiento

En cuanto a potenciar la fiscalización, el proyecto de ley otorga calidad de ministros de fe a funcionarios de servicios con competencia de fiscalización ambiental subprogramada. A la vez que faculta a los funcionarios de la SMA a incautar objetos y documentos que sean esenciales para el éxito de la investigación, previa autorización del Tribunal Ambiental.

Pese a ello, Mauricio Fernández, de la Fiscalía Nacional, señala que, “sobre el tema de las mayores capacidades de incautación, ya sea de documentación física y sobre todo electrónica, el proyecto sigue siendo tímido. Creemos que debiera haber facultades de extensión de información sujeta a secretos y reserva, ya que es fundamental en términos de supervisión, con la autorización de un Tribunal Ambiental. Creo que ahí está la cosa todavía un poco débil”.

Otro punto relevante es que el proyecto de ley incorpora modificaciones a los instrumentos de incentivo al cumplimiento, que son los Programas de Cumplimiento, la Autodenuncia y los Planes de Reparación. “En materia de Programas de Cumplimiento, hace una mejora en su regulación, considerando que hoy es el principal instrumento y, a mi juicio, el más complejo después del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental. Lo que se busca es corregir ciertas distorsiones para que el instrumento mantenga su validez, cumpla el objetivo y efectivamente constituya un instrumento de cumplimiento ambiental. En la Autodenuncia, lo que se apuesta es una mejora para facilitar su presentación, sin alterar los beneficios”, comentó Marie Claude Plumer.

“En los Planes de Reparación, lo que pretende es promover la reparación de un daño ambiental, y eso lo hace a través de una mejora de incentivos. Hoy día los Planes de Reparación han sido un fracaso. O sea, el infractor prefiere reclamar el daño ambiental que repararlo anticipadamente y eso es un drama. Entonces, lo que busca este proyecto muy fuertemente es generar los incentivos para que esa reparación se adelante lo más posible”, subrayó.

En el fondo, el proyecto aumenta las exigencias normativas de los Programas de Cumplimiento, con el fin de que el infractor no solo vuelva a un estado de cumplimiento ambiental, sino que mejore la situación generada por la infracción y sus efectos.

En cuanto a la Autodenuncia, se busca aumentar su utilización, manteniéndose el beneficio de exención completa de multa ante primer uso, y descuento de 75 o 50% dependiendo de si es el segundo o tercer uso. Respecto a los Planes de Reparación, se establece obligatoriedad en su presentación y, de no ejecutarse, se ejercerá la acción por daño ambiental ante el Tribunal Ambiental competente.

El académico Iván Hunter, si bien coincide en la complejidad de los Programas de Cumplimiento, porque son “instrumentos predictivos”, apunta que “todavía está pendiente la posibilidad de adaptación del instrumento”.

Sin embargo, la Superintendenta del Medio Ambiente no está de acuerdo con el profesor: “Tengo reparos a este concepto de la adaptabilidad. Hay que pensar que el Programa de Cumplimiento es un instrumento que nace en un escenario de incumplimiento ambiental, no en un escenario de evaluación de proyectos o en un diseño predictivo de proyectos, donde todo puede pasar. No, este es un escenario que cambia las reglas del juego ante un incumplimiento, donde existe una posibilidad de un retorno a un cumplimiento bajo ciertas condiciones”.

“Por lo tanto, el ejercicio de la autoridad, de la Superintendencia, no es un ejercicio de evaluación ambiental, no puede transformase en un instrumento permanentemente modificable según lo que está pasando. Tienen que existir estas limitaciones, entendiendo que estamos en un escenario infraccionario y que, por lo tanto, tiene que haber una mirada de mayor exigencia respecto a lo que se pretende por el instrumento. Si se opta por un modelo de adaptación permanente, se pierde el objetivo de este instrumento”, argumentó Plumer.

Hunter también tuvo observaciones frente a los Programas de Reparación: “Uno aplaude que comiencen a tener alguna importancia, porque no existía prácticamente ningún incentivo a reparar. Pero se comienzan a visualizar algunos problemas. Primero, el plazo para presentar el Programa de Reparación es de 30 días desde que se notifica la resolución sancionatoria y el escenario probable es que se termine judicializando esa resolución en la que se establece que se ha cometido una infracción que genera daño ambiental. Y ahí uno se pregunta: ¿Esa judicialización generará el efecto de suspender este plazo de 30 días? ¿Qué va a pasar en aquellos casos en que el Tribunal tome una decisión distinta? Yo creo que ahí, quizás para evitar algún tipo de confusión, habría que revisar de inmediato cuál es el camino a seguir”.

Marie Claude Plumer, en tanto, respondió admitiendo que “la judicialización es un espacio que los abogados siempre vamos a encontrar, sino, no tendríamos tribunales. Es muy difícil que un proyecto de ley se haga cargo de todos los espacios y probablemente todas estas decisiones van a ser reclamadas, bajo la interpretación del artículo 56”.

Aumento de multas

Finalmente, la Reforma a la Superintendencia del Medio Ambiente también aumenta el catálogo de infracciones de competencia del organismo; perfecciona la clasificación de las infracciones; y aumenta el rango aplicable a las multas, así como las condiciones para la exención o rebaja de las mismas.

En cuanto al tope de las multas, se propone elevar el monto para las infracciones leves de 1.000 a 5.000 Unidades Tributarias Anuales (UTA); las graves, de 5.000 a 10.000 UTA; y las gravísimas, de 10.000 a 20.000 UTA.

Aun así, indica el académico de la UACh, Pablo Soto, “si bien este proyecto aumenta las multas, no está pensado para sancionar a todo evento o para perseguir o reprimir de la manera más dura posible a lo regulado. Por el contrario, dependiendo del tipo de infracción y del tipo de incumplimiento, es la respuesta de la Superintendencia. En ese sentido, hay un sistema que está diseñado bajo una concepción de cumplimiento y no de sanción”.

El seminario completo se puede ver en el siguiente enlace: