El Acuerdo de Escazú, del que Chile se convirtió en Estado Parte en septiembre pasado, contempla un órgano subsidiario de la Conferencia de las Partes denominado Comité de Apoyo Para la Aplicación y Cumplimiento, cuyas funciones son ayudar a la implementación del tratado y examinar su cumplimiento. Las siete personas que serán parte de la primera formación de este Comité fueron elegidas en la COP2 del Acuerdo, realizada hace tres semanas en Buenos Aires.

Se trata de Guillermo Eduardo Acuña (Chile), Mariana Blengio Valdés (Uruguay), Rita Leonette Joseph-Olivetti (Granada), Patricia Madrigal Cordero (Costa Rica), Andrés María Napoli (Argentina), Carole Denise Angela Stephens (Jamaica), y Félix Wing Solís (Panamá). Ellos y ellas ejercerán sus funciones a título personal, no en representación de los países, durante un mandato de cuatro años que podrá ser renovado por una vez. Entre los requisitos para postular al Comité se señalaba que debían ser “personas de gran integridad moral, con reconocida competencia en los derechos de acceso u otras materias del Acuerdo.

Acuña, de 61 años, nació en Córdoba (Argentina) y desde 1995 vive en Chile, donde adquirió la nacionalidad, con la cual postuló a integrar el Comité de Apoyo Para la Aplicación y Cumplimiento del Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, conocido como Acuerdo de Escazú.

“Llevo 28 años viviendo en Chile, pronto voy a haber pasado acá más de la mitad de mi vida, así que me siento un chileno más. Estoy mucho más compenetrado con la realidad chilena que con lo que pasa en la Argentina, a pesar de que estoy informado de lo que pasa en toda la región porque es parte de mi responsabilidad en el trabajo”, comenta en esta entrevista con País Circular Guillermo Acuña, quien hasta el 31 de diciembre fue funcionario de la Comisión Económica para América Latina y el Caribe de las Naciones Unidas (CEPAL), cuya sede está en Santiago.

“Decidí presentarme como nacional chileno porque sentía que podía aportar más desde mi experiencia y mi visión de las cosas desde aquí. Resido acá, he estudiado y dado clases acá, mi vida profesional se ha desarrollado básicamente acá. Me vine a los pocos años de graduado y ya hice mi vida acá. Vine por un año y me quedé toda la vida, como digo a veces”, explica al ser consultado por la elección de nacionalidad para la postulación.

En todo caso, agrega, “en realidad me siento un ciudadano latinoamericano”. Así lo atestigua su trayectoria académica, que lo ha tenido como profesor invitado en México, Brasil, Perú, Colombia y Cuba, por mencionar algunos países; y su trayectoria profesional, donde entre otros roles ha sido  miembro de los equipos de Evaluaciones de Desempeño Ambiental de Chile, Colombia, Perú y Estado de Amazonas (Brasil) en las áreas sociales y aplicación y cumplimiento de la ley; y contraparte de numerosas actividades de capacitación, divulgación y de preparación de los que resultó en el compromiso de los países de firmar la Declaración sobre derechos de acceso en Río 2012. Esto último lo continuó en las negociaciones que llevaron al Acuerdo adoptado en 2018 en la ciudad costarricense de Escazú, y que entró en vigor en abril de 2022.

Acuña recuerda el importante rol desempeñado por Chile en dichas negociaciones, y la desazón provocada cuando el país congeló toda gestión para seguir el proceso de incorporación al convenio internacional.

Dada su experiencia, el abogado chileno-argentino dice sentirse muy honrado con la elección al Comité y añade, como anécdota, que su primera publicación, en 1992, estaba directamente relacionada con acceso a la información aunque, claro, en un mundo muy diferente. “Fue un directorio de Organizaciones No Gubernamentales de la provincia de Córdoba, en el marco de la Conferencia de Río del año ‘92 (…) En esa época no había WhatsApp, ni internet, con suerte estaba el teléfono del vecino o vecina que lo prestaba para que la Asociación del Vallecito pudiera comunicarse con otra asociación; entonces, ese directorio fue generar información para facilitar las relaciones y las comunicaciones”.

-La elección del Comité fue destacada como el hecho más importante de la COP2, ¿cuál es la relevancia de este hito y qué significa para usted en lo personal?

Haber sido electo por los países como miembro del Comité es un gran orgullo desde el punto de vista profesional; lo agradezco y recibo este mandato también con humildad y con respeto, comprometiéndome a hacer el mayor de los esfuerzos para cumplirlo.

La importancia de que este Comité tuviera vida tiene relación con que es el órgano que va a monitorear el desempeño de las Partes en sus obligaciones del tratado, es decir, cómo cumplen o no con sus obligaciones. Es el mecanismo a partir del cual las Partes que están obligadas por el tratado y el público van a poder hacer alegatos de incumplimiento, y eso es muy importante. En el marco del derecho internacional no es común que existan mecanismos así, es decir, el Acuerdo de Escazú es bastante innovador en este sentido.

El Comité tiene la función de monitorear de una manera que no es punitiva, ni judicial, sino en el espíritu de avanzar hacia un estándar común regional en lo que respecta a los derechos de acceso.

-Si este órgano no tiene la posibilidad de establecer sanciones, ¿cómo puede conseguir que los Estados cumplan? Por ejemplo, en el caso de la Corte Interamericana de Derechos Humanos, que sí tiene una función contenciosa, de todos modos no es fácil hacer cumplir sus fallos…

Si se compara con el Sistema Interamericano, donde las sentencias de la Corte sí son mandatorias, tenemos Estados que se demoran mucho, incluso Chile, que tardó 15 años en brindar la información en el caso Marcel Claude Reyes, por ejemplo; o sea, el objeto final también tiene un retraso enorme. El derecho internacional plantea estas vicisitudes.

Pero en el derecho internacional también la visibilidad negativa tiene un efecto. Esto se puede ver en el acuerdo hermano de Escazú, que es de convenio de Convenio de Aarhus (1998) de la Comisión Económica Europea para Europa ampliada. Te garantizo -porque he estado en sus comité y en sesiones de trabajo en las Conferencias de las Partes- que es muy embarazoso, muy incómodo para Francia o Gran Bretaña o España verse como países incumplidores.

Si el Comité monitorea decisiones y recomendaciones que ha hecho a un Estado Parte sobre un alegato de incumplimiento y el Estado Parte no cumple, la Conferencia de las Partes puede declararlo como Estado no cumplidor y en el derecho internacional, que es derecho de gentes, el mal nombre y la mala imagen tiene su peso también.

Lamentablemente, los Estados Parte decidieron que el alcance del Comité iba a ser no punitivo. Digo lamentablemente porque hubiera sido mejor otra cosa. Pero si uno mira el vaso medio lleno, se logró la creación de este Comité, porque podría no haber existido, ese fue uno de los grandes riesgos durante la negociación. Si uno revisa los informes y los debates de cuando se trató este tema -yo estuve presente en casi todos ellos-, había muchísima resistencia a tener este Comité.

-¿Cuál era esa resistencia? 

Primero, a que existiera. Segundo, que existiera con las reglas que existe ahora, o sea, tiene las reglas y estándares de Derecho Internacional moderno; podía haber sido mucho más simple, sin intervención del público, lo que hubiera sido terrible. Ahora hay tres vías de presentación de comunicaciones sobre incumplimiento del tratado: la presentación por el propio Estado Parte que declara su incumplimiento; de un Estado Parte hacia otro; y de los representantes del público. Si no hubiera habido ese espacio para el público hubiera sido bastante estéril el trabajo del Comité.

-Y un poco contradictorio con el espíritu del del acuerdo …

Exactamente, con el espíritu del acuerdo que es justamente la participación temprana del público en todo momento y en todo espacio. Esto es inédito en el derecho internacional, no solo en el regional, sino en el derecho internacional global.

Yo miraría esto de manera positiva, en la perspectiva de que tenemos un Acuerdo donde se han dado pasos significativos, donde el público se sienta a negociar y a participar de la manera al igual que los Estados Parte, tienen representantes elegidos, voces permanentes en todos los mecanismos.

-¿Cuándo se puede presentar una comunicación sobre incumplimiento ante el Comité?, ¿es necesario agotar, por ejemplo, las acciones en el Estado Parte, como ocurre con la Corte Interamericana?  

Las comunicaciones tienen reglas para ser presentadas. El Comité puede decidir la admisibilidad o la no admisibilidad de estas comunicaciones, y una de las condiciones que debe tener la comunicación, donde se hace la petición al Comité para que revise el no cumplimiento por parte de un Estado Parte, es que no se puede dejar de mencionar lo que el Estado Parte ha hecho o está haciendo respecto al tema. Las reglas de trabajo del Comité no requieren que se hayan agotado instancias ni siquiera judiciales, porque como el Comité no es punitivo ni es judicial, tiene un carácter consultivo, puede actuar en una etapa temprana. Incluso, puede ayudar a que en ciertos casos el actuar temprano del Comité corrija una situación que podría derivar en un conflicto social ambiental enorme. Entonces, desde mi perspectiva la idea es ver el Comité trabajando tempranamente.

Además, una vez que el caso es admitido hay un periodo de dos meses para que otras partes y el público en general puedan presentar observaciones e informaciones que pueden ayudar al entendimiento. Luego hay un plazo de cuatro meses para que el Estado Parte contra el que se presentan estos alegatos de incumplimiento presente su punto de vista. La forma en la que está descrito el procedimiento es amigable.

-¿Cuáles son los principales desafíos del Comité que ya se pueden vislumbrar?

Uno de los grandes desafíos que veo en el trabajo del Comité es dar protección a los representantes del público que hacen alegatos sobre incumplimiento; es una tarea que tenemos que definirla y tenemos que ver cómo eso se hace práctico. (…) Decisiones en cuanto a confidencialidad por el propio riesgo que puede significar dar a conocer nombres de peticionantes y eso tiene que ver, específicamente, con la protección de los defensores ambientales.

Está claramente establecido, en las reglas de funcionamiento del órgano, que “el Comité tomará medidas apropiadas de protección en favor de miembros del público que presenten una comunicación cuando considere que la información disponible revele situaciones de riesgo frente a posibles ataques, amenazas o intimidaciones”. Este es un tema complejo, muy delicado.

También hay desafíos institucionales organizativos, prácticos y logísticos. Por ejemplo, el mandato del Comité comenzó el día en que se nombró a los miembros, pero aún tenemos que hacer un juramento, ver cómo se realizarán las reuniones, modalidades de trabajo en general; hay todo un desafío administrativo, de organización y financiamiento en cuanto a la Secretaría de un órgano que debe mantener una serie de archivos (…) Y los desafíos de carácter sustantivo van a aparecer a medida que vayamos viendo los casos. No quiero anticiparme.

-Salvo la protección de los defensores ambientales…

Es una situación muy delicada, está archi-dicho: la región tiene la mayor cantidad de muertes y de acciones contra los defensores de derechos humanos ambientales. Entonces, una cosa son las acciones que tienen que tomar los Estado Parte para proteger a estos actores, y el Comité también tiene la capacidad motu proprio de hacer recomendaciones a un Estado en particular o a los Estados Parte en general.

Otros actores sociales que cumplen funciones similares, defensores de los derechos humanos en general o defensores de los derechos de petición o de protesta, etc., están en la misma condición de peligrosidad o indefensión o de riesgo, son vulnerables. Pero creo que en este caso, al ser un tema nuevo, innovador, va a ser muy relevante.

Las recomendaciones del Comité son solo a los Estados Parte y hay muchos Estados donde se producen estos hechos lamentables de atentados contra los defensores ambientales, que no son Estados Parte. Entonces, un desafío en general del Acuerdo es ampliar su membresía; la región tiene 33 estados; tenemos 24 signatarios y 15 partes.

-¿Qué opinión tiene respecto a la demora de Chile en firmar y ratificar el acuerdo?

Lo voy a decir de manera quizá cruda o muy directa, pero Chile nunca debió de estar fuera cuatro años de este tema.

En 2012 Chile jugó un papel protagónico en la negociación para impulsar y llevar adelante todo esto, y fíjate que fue en la misma administración (primer gobierno de Sebastián Piñera), que después se negó a firmar el Acuerdo (segundo gobierno de Piñera).

Llegamos a 2018 y nos encontramos con este parelé desde el punto de vista de la política exterior del país; pasaron cuatro años en donde Chile no dijo palabra sobre este tema; en ciertos foros incluso pretendía la no mención al Acuerdo de Escazú; la diplomacia chilena trataba de desperfilar este tema, pero la nueva administración, en un gesto muy simbólico lo firmó y envió al Congreso como una de sus primeras acciones de política exterior. Lo paradojal de todo esto es que había un consenso país en este tema entre todos los actores políticos (…) llegó al Congreso y pasó rapidísimo.

Son razones soberanas del Estado. Desde mi punto de vista legal, de abogado especializado en estos temas y en el trabajo de órganos intergubernamentales, no eran argumentos de peso y de racionalidad jurídica.

Chile volvió a un espacio del que nunca debió haber salido. El país tiene muchas cosas que aportar;  es un actor central, que conoce todo el proceso, conoce el espíritu de lo que los países quisieron decir en la negociación, hay un equipo sólido entre la Cancillería y el Ministerio del Medio Ambiente. Creo que es muy importante que esté, no solo por el hecho de que ya es un Estado Parte, sino que participar activamente en el avance del cumplimiento del Acuerdo.