Industria / Ley REP

Rafael Palacios: “Para construir una matriz productiva más limpia y resiliente post crisis, las inversiones se tienen que concentrar en economía circular y cambio climático”

El director de políticas públicas de la Sofofa analiza en esta entrevista los desafíos de implementación de la Ley REP, en un escenario marcado por la crisis económica en el país por efecto de la pandemia. Calificándola como un buen ejemplo de una política pública construida a través del consenso y el diálogo, plantea que aún quedan desafíos pendientes para avanzar hacia una economía circular en materias reglamentarias pero, principalmente, en modificar el sistema de evaluación ambiental, que hoy “no es verde, es simplemente burocrático”. Aunque el actual escenario de crisis, agrega, podría afectar la velocidad de implementación y las inversiones necesarias para la REP, plantea que la recuperación económica tendrá como base las inversiones sustentables. “Las inversiones no sustentables hoy no van a tener financiamiento, no van a tener apoyo comunitario, son varias las variables que se conjugan para canalizar las inversiones a este tipo de proyecto”, afirma.

Jorge Molina Alomar | 25 May 2020 a las 6:00 am

A cuatro años de la promulgación de la Ley REP, y cuando ya se conocen las metas de reciclaje para el sector de envases y embalajes, uno de los más complejos de implementar por el volumen y masividad de sus productos, Rafael Palacios, director de políticas públicas de la Sofofa, analiza con País Circular los desafíos que vienen ahora para su implementación definitiva. Esto en un escenario económico complejo por la crisis generada por la pandemia del coronavirus, y marcado además por la emergencia climática que -aunque hoy menos visible- se mantiene como el principal desafío de los próximos años.

La Ley REP, afirma, no solo es positiva, sino que además es un buen ejemplo de una política pública construida en su gran mayoría a través del consenso y de diálogos entre el sector público, el sector privado y la sociedad civil, la que si bien se ha demorado en su implementación, ese mismo tiempo invertido en la elaboración de los decretos asegura su estabilidad en el largo plazo.

Y en ello entrega mérito al Ministerio del Medio Ambiente, que “ha sabido llevar adelante esto con sus tensiones -porque evidentemente siempre las va a haber- y sus intereses encontrados. Ojalá la estrategia climática de largo plazo tenga la misma metodología, que sea participativa y que el sector privado esté involucrado, porque finalmente son ellos los llamados a hacer las transformaciones”.

“Siendo la Ley REP una política pública tan relevante, que está destinada a cambiar gran parte de los modelos de negocios -o modificarlos- de las principales industrias del país, creo que ha sido un ejemplo de cómo una política pública de esta naturaleza debiera abordarse. Claro, ojalá nos hubiéramos demorado menos, pero este tipo de políticas toman tiempo”, afirma.

En el camino ha tenido también un giro interesante hacia la economía circular, más allá del reciclaje. ¿Está tomando otro cariz la implementación de la ley?

De hecho, cuando Guillermo González llega a hacerse cargo de la Oficina de Residuos le cambia el nombre a Oficina de Economía Circular. Efectivamente, él  tiene una visión mucho más amplia, estamos trabajando en la Hoja de Ruta de Economía Circular, se está trabajando en una política de residuos orgánicos… El tema hoy es mucho más amplio que REP, sin perjuicio de que esta es una plataforma super importante para echar a andar esto. Así que claramete hoy tiene eso, al principio la Ley REP tenía un alcance mucho más acotado tal vez, que tenía que ver con la responsabilidad de los residuos en ciertos materiales, y hoy estamos en varios frentes trabajando. Eso es bueno.

Respecto del decreto de envases y embalajes, que afecta a productos de consumo masivo. ¿Cómo evalúa la mayor gradualidad que se definió finalmente para su implementación, que era una solicitud de la industria y de los municipios, para garantizar su funcionamiento?

Sí, con el anteproyecto la industria quedó un poco sorprendida con la ambición de las metas, y se trató de poner en conocimiento a la autoridad de que esta ambición podía llevar al fracaso. En el fondo, se estaban poniendo las mismas metas que tiene Europa habiéndose trabajado más de 20 años en algunos de estos países, con fracasos bien estrepitosos en algunos sistemas. Se nos hizo ver que políticamente no había opción de cambiar las metas finales, entonces el “second best” fue revisar bien cómo vamos a alcanzar esas metas, porque la primera parte es la más complicada, que es la instalación de los sistemas de gestión y dónde se tienen que hacer las inversiones en infraestructura, en sistemas logísticos, los cambios más difíciles y que representan mayor inercia después. Uno podría adelantar, en un escenario optimista, que los cambios son incrementales, entonces es acelerar más. En ese sentido, valoramos mucho que se haya tomado esa propuesta de la industria en el decreto de metas, donde efectivamente se hizo una curva más gradual en el cumplimiento de las metas. Ahora, eso tuvo también un trade-off.

¿En qué sentido?

En que se incorporaron en el decreto muchos más puntos limpios, en los que no tenemos muy buenas experiencias porque son caros, son difíciles de mantener, y ahora se ampliaron bastante las obligaciones que había. Pero tiene otras cosas buenas también el decreto, no solo el tema de las metas. Valoramos mucho el que se haya eliminado la atribución del ministerio de decretar los territorios asignables a los sistemas integrados de gestión. En eso tengo que reconocer que Guillermo siempre estuvo razonando con nosotros, en el sentido de que había que darle a los sistemas de gestión la mayor libertad posible para constituirse, porque las realidades de cada territorio y de cada región son tan diversas que cualquier fórmula normativa que fuera uniforme, era muy probable que fuera un desastre en alguna medida. Es muy distinto hacer un sistema de gestión en la Región Metropolitana que en Puerto Williams o en Parinacota, porque Chile es un país que tiene un desafío logístico gigantesco en comparacion con países como Alemania o Bélgica. Entonces, siempre se dijo que para no coartar las eficiencias con las cuales los sistemas debían desplegarse había que dejarlos organizarse. Y eso se dio, y eso también se valora mucho.

“Hoy hay un porcentaje importante de la actividad detenido, y mientras más tiempo nos demos para poder partir bien con la Ley REP yo creo que es mejor, porque -en definitiva- todos estamos alineados para que esto resulte”

¿Cree que eso garantiza un despliegue efectivo en el territorio? Porque obviamente la primera tendencia va a ser centrarse en Santiago, donde está la capacidad de recolección y valorización

Si duda, en Santiago están las economías de escala para poder empezar. Pero nada garantiza el éxito por sí mismo. Eso ayuda, y también el hecho de que se haya flexibilizado la compensación de las metas, porque en Chile tenemos -por ejemplo- una capacidad instalada bastante potente en materia de reciclaje de vidrio, pero no así en plásticos. Entonces esta posibilidad de compensar, que se extendió de dos años a cuatro, también entrega flexibilidad. Más ahora en la situación que estamos, con las inversiones paradas, con el SEIA y las participaciones ciudadanas paradas… Hoy hay un porcentaje importante de la actividad detenido, y mientras más tiempo nos demos para poder partir bien yo creo que es mejor, porque -en definitiva- todos estamos alineados para que esto resulte.

Hablemos de la implementación una vez que se publique el decreto, porque aún hay algunos retos. El primero es la constitución de los sistemas de gestión, donde por ahora hay uno domiciliario y dos para el sector industrial. ¿Cómo se van a empezar a constituir ya formalmente, y que ven cómo escenario ideal en cuanto a que sea uno, o varios?

No tengo una posición, aquí hay muy buenos argumentos para señalar que la mejor opción en términos de eficiencia es tener un único sistema de gestión por todas las eficiencias y las economías de escala que ello puede acumular. Tiendo a pensar que eso es correcto, pero por otro lado hay realidades más pequeñas como la de algunas regiones o zonas más insulares, donde uno tiende a pensar que se deben montar pequeños sistemas. Creo que una buena analogía es el sistema eléctrico central: hasta hace poco era de Tal Tal a Chiloé, y luego se hizo la interconexión con el norte, y tenemos sistemas individuales en Punta Arenas, en Coyhaique y en Chile insular. Entonces, a lo mejor la zona centro sur es abarcable a través de un solo sistema de gestión, y probablemente va a haber economías de escala que lo justifiquen, pero eso no implica necesariamente que ese mismo sistema se tenga que ir al norte.

¿Esa es una discusión que ya se está dando en la Sofofa?

No. Nosotros tenemos un sistema de gestión de residuos industrial, porque con el domiciliario son naturalezas distintas. El primero, como se plantea inteligentemente en el decreto de metas, se va a montar sobre el sistema contractual existente y se genera un sistema de monitoreo para verificar que lo que se hace hoy cumpla con las metas. En cambio, en el domiciliario hay que montar sistemas logísticos, o hacer los vínculos con las municipalidades para establecerlos en los distintos territorios. Hoy parece sensato que sean sistemas independientes. ¿Por qué AB Chile reacciona yendo a lo industrial también con su propio sistema? Muy simple, es porque son las mismas empresas, y eso permite que se reunan una sola vez. Pero en la teoría hace sentido que sean sistemas distintos, y que los sistemas de gestión de residuos estén al alero de organizaciones como Sofofa, organizaciones más transversales que un grupo de empresas, porque eso de alguna manera genera algunos costos de transacción que pueden ser altos en el largo plazo, o podría generar algunas desconfianzas.

¿Sofofa está pensando en montar un sistema domiciliario?

No, no todavía. Primero queremos partir por lo que estamos haciendo, que ya está bien avanzado. Se está haciendo el trámite ante la Fiscalía Nacional Económica, y una vez que tengamos eso montado vamos a ver si vamos a participar o no del sistema domiciliario.

“Hay varios subproductos que hoy son clasificados como residuos y como tales tienen que disponerse, y no pueden ser reutilizados. Hay problemas regulatorios, de distinta índole, que impiden avanzar en economía circular (…) Nuestra propuesta es llevar adelante un reglamento de clasificación de residuos para que muchos subproductos puedan ser reutilizados. Hay un montón de residuos orgánicos o inorgánicos que con I+D s pueden transformarse en insumos para otras industrias”

El modelo jurídico del sistema de gestión será importante también al momento de hacer esos trámites, para minimizar los riesgos de afectación de libre competencia. ¿Cómo se va a cautelar eso?

Es un tema que ha salido bastante a discusión. El modelo jurídico que se eligió básicamente es el de una corporación sin fines de lucro, pero no lo veo tan complejo la verdad. Nosotros abrimos una nueva línea de negocios que es el Sofofa Hub donde precisamente -y esta es la unidad que está albergando a este proyecto- juntamos a competidores para proyectos colaborativos. Sofofa mismo, que es una asociación gremial, junta a competidores para enfrentar otros desafíos. No veo que tenga tanta complejidad en términos de que haya intercambio de información. Hoy en las empresas hay protocolos, la gente se ha capacitado, entonces no lo considero un riesgo muy alto en la medida que esto efectivamente se gestione adecuadamente, y eso se está haciendo así. Me consta que en AB Chile se está haciendo así, y nosotros lo estamos haciendo así.

Para cumplir las metas e implementar los sistemas de gestión de manera exitosa aparece como bien relevante la inversión en I+D en el ámbito de valorización de los residuos, en mejorar envases, en un uso viable de subproductos… ¿Qué se está trabajando en esto?

Estoy totalmente de acuerdo con lo que señalas, y nosotros estamos efectivamente empezando a trabajar en este tema. Jorge Cáceres, el director del Centro de Medio Ambiente y Energía de Sofofa, está llevando adelante un proyecto de hacer una propuesta de reglamento de desclasificación de residuos, que vamos a proponer en el comité estratégico de esta semana para constituir una submesa técnica precisamente para esos efectos. Hay algunos proyectos bien interesantes que se han llevado adelante, y estamos trabajando con varias empresas para poder presentar ese reglamento que es clave, queremos movernos rápido.

¿Cuál es el objetivo de ese reglamento?

Lo que pasa es que hay varios subproductos que hoy son clasificados como residuos y como tales tienen que disponerse, y no pueden ser reutilizados como insumos para otros procesos productivos. Hay problemas regulatorios, hay problemas de transportes, problemas de distinta índole que impiden que lo que hoy sería posible de avanzar en economía circular, no se pueda hacer. Porque hay dudas, porque la autoridad sanitaria a veces autoriza y a veces no, porque no está regulado. La propuesta nuestra es llevar adelante un reglamento de clasificación de residuos de manera que muchos subproductos puedan ser reutilizados. Hay un montón de residuos orgánicos o inorgánicos que con I+D uno incorpora procesos de biotecnología y pueden transformarse en insumos para otras industrias.

Se habla bastante de la responsabilidad de los consumidores en el reciclaje, pero también hay una responsabilidad de la industria en entregar productos fáciles de reciclar, que sean reusables, en cambiar materialidad. ¿Qué capacidad, o qué voluntad, hay de avanzar en esta línea?

Es un buen punto, yo creo que hay más voluntad que capacidad, porque esta última implica grandes inversiones y articular líneas de procesos productivos. Disposición hay, nosotros estamos trabajando en la última etapa de un proyecto de eco etiquetado que ha sido bien exitoso, con muchas empresas que se han sumado, que parte por darle la información al consumidor de qué envase es efectivamente reciclable, o si contiene material reciclado. Creo que más que la reutilización de envases, es más factible la reutilización de las materialidades a través de la REP, a eso se apostó. No es que las empresas no tengan la capacidad de reusar la materialidad de sus propios productos, de hecho la tienen, el tema es que hay que generar un mercado porque hoy botarlo tiene costo cero. Que vuelva ese material al productor tiene un costo logístico, de recolección, de tratamiento, y por lo tanto es mucho más caro que botarlo. Ahí está la gran prueba. En papeles y cartones opera bien hace mucho tiempo, y en el vidrio en gran medida también. Hay desafíos mucho más grandes como en el plástico, donde efectivamente hay que meter más I+D porque hay plásticos como el PET fácilmente reciclables, pero otros que no. Y ahí sí hay que hacer reconversiones, e incorporar más tecnología.

“Seguiremos planteando la necesidad de una reforma al SEIA porque no es capaz de compatibilizar adecuadamente el más alto estándar ambiental con la seguridad que necesitan los inversionistas. Se presenta una gran oportunidad para todas las empresas de invertir en economía circular y cambio climático, claramente las inversiones van a tener que estar orientadas en solucionar la gravedad de estos problemas y no en otros, y ese tipo de inversiones deberían tener también una tramitación más ágil en el proceso de evaluación ambiental”.

Una de las intenciones del Ministerio del Medio Ambiente es llegar a un punto en que no sea tan barato disponer la basura en rellenos sanitarios para impulsar el reciclaje y la economía circular. ¿Cómo evalúan ustedes esa posibilidad?

En el proceso que está haciendo el ministerio para la creacion de la Hoja de Ruta de la Economía Circular es donde se están viendo las condiciones habilitantes para la REP, y en ese sentido hay que apostar no solo a que se encarezca la disposición final de residuos, sino que incorporar los instrumentos de mercado adecuados para ello. Hoy, por así decirlo, hay elementos que están distorsionando la creación de este mercado, entonces hay que ser bien cuidadosos porque no es llegar y decir vamos a cobrar tanto más, porque podrías plantearlo pero después no se puede fiscalizar, o porque es políticamente inviable cobrarle al 45% más vulnerable de Chile una multa por botar la basura. No es llegar y encarecerlo, es más complicado que eso, y eso es precisamente lo que vamos a discutir en este proceso de la hoja de ruta.

¿Qué aspectos normativos están aún pendientes para la implementación de la REP, y cómo se está trabajando en esto?

En este proceso de la construcción de la hoja de ruta hay varias discusiones que se van a dar, como por ejemplo la incorporación del waste to energy, los instrumentos de mercado para la disposición final de residuos, cuatro o cinco temas que son necesarias para la REP, pero también para la Política Nacional de Residuos Orgánicos. Son muchas herramientas las que están pendientes aún, y donde se están concentrando y focalizando todas ellas es en esta instancia, ahí se está avanzando. Y en paralelo está también el Pacto por los Plásticos, hay hartas iniciativas en materia de plásticos que se están moviendo. Nosotros también en la Alianza del Pacífico, donde por un llamado de los cuatro presidentes de los países que conforman esta instancia se formó un grupo de trabajo y estamos gestionando algunas mesas a propósito de los plásticos.

¿Se está pensando en generar una alianza regional para impulsar los mercados de residuos?

Ahí hay otro tema pendiente, que es el reglamento del movimiento transfronterizo de residuos. Eso estuvo en Contraloría, se retiró, y se ha demorado bastante. Nosotros creemos que es súper importante también, ya que efectivamente hay que generar economías de escala y constituir hubs, porque -por ejemplo- hay algunos materiales reciclables en los que a lo mejor nunca vamos a poder poner una planta en Chile y todo se va a otros países, tenemos el tema de las baterías. En el fondo, son inversiones caras y es súper importante que a nivel regional estos residuos puedan transportarse libremente para poder llevar adelante su valorización y posterior reincorporación a la economía.

Todo este proceso de la implementación total de la Ley REP va a requerir inversiones importantes, que se cifran en US$2.340 millones ¿En un escenario de caída de inversión y alto grado de incertidumbre, esto va a afectar su implementación?

Yo creo que definitivamente esto puede afectar a la implementación, aquí hay varias cosas que pueden estar jugando en contra. El escenario que enfrentamos es bastante complejo, las inversiones sin duda están bastante paralizadas, y por lo tanto creo que podría afectarlo en términos de aceleración o de velocidad de implemetación. Ahora, mirando la parte buena, estamos discutiendo en Sofofa -y mucha gente lo está pensando- que vamos a tener que concentrar todos nuestros esfuerzos el día después, una vez que termine la crisis sanitaria, en la reactivación económica. Ese va a ser el gran tema, porque vamos a tener varios meses con crecimiento deprimido y eso va a acetar fuertemente el empleo, las inversiones, las remuneraciones y los ingresos de las personas. Entonces, vamos a tener que concentrarnos mucho en inversiones y reactivación económica, y claramente tenemos dos desafíos gigantescos que al mismo tiempo nos van a permitir canalizar esas inversiones: por un lado es la economía circular y por otro el cambio climático. Entonces, para poder construir una matriz productiva más limpia, sustentable y resiliente, las inversiones claramente se tienen que concentrar ahí.

¿Están de acuerdo con la visión de que esta reactivación tiene que ser verde, o lo que puede pasar es que el tema ambiental quede al margen por un tiempo en busca de una recuperación más rápida de la economía?

No, yo creo en lo primero. Pero sin confundir dos cosas, hoy el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) no es verde, es simplemente burocrático. Nosotros vamos a seguir planteando la necesidad de una reforma al SEIA porque creemos que no es capaz hoy día de compatibilizar adecuadamente el más alto estándar ambiental con la seguridad que necesitan los inversionistas. Sí creo que se presenta una gran oportunidad para todas las empresas de invertir en esto, claramente las inversiones van a tener que estar orientadas en solucionar la gravedad de estos problemas y no en otros, y ese tipo de inversiones deberían tener también una tramitación más ágil -esperamos- en el proceso de evaluacion ambiental. En definitiva, yo creo que no debería haber contradicciones en esto. Las inversiones no sustentables hoy no van a tener financiamiento, no van a tener apoyo comunitario, son varias las variables que se conjugan para canalizar las inversiones a este tipo de proyectos.

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