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¿Qué reformas incorporarle al SEIA? Tres expertos analizan escenario actual y proponen mejoras al sistema de evaluación ambiental

Modificar el gobierno corporativo del SEA, incorporar con mayor fuerza la digitalización instalada por la pandemia en la tramitación y la participación ciudadana de los proyectos, y alinear las exigencias a los proyectos con políticas de largo plazo -carbono neutralidad, ODS, combate a la sequía, impulso a energías renovables- son parte de las propuestas que surgieron en un conversatorio organizado por País Circular y Elías Abogados. El subsecretario Javier Naranjo, Claudio Seebach y Jaime Solari entregan su visión del sistema, y dónde focalizar hoy los ajustes necesarios.

País Circular | 27 Jul 2020 a las 6:00 am

Pese a que en enero de este año el gobierno anunció que se le pondría suma urgencia en el Congreso, el proyecto de reforma al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA), que busca agilizar la tramitación de proyectos de inversión, se mantiene desde hace dos años prácticamente congelado en la Cámara de Diputados, ante el bajo consenso que concitaron las propuestas de modificación impulsadas por el Ejecutivo.

Se trata de una reforma ampliamente esperada para un sistema que cumple ya casi 25 años, más aún en el contexto actual en que, frente a la crisis económica causadas por la pandemia del coronavirus, se requiere de agilizar la tramitación de proyectos en busca de una reactivación económica que se asume urgente, sin descuidar la protección del medio ambiente y enfrentar -además- el nuevo escenario de crisis social en el país.

Para abordar este desafío, País Circular y el estudio Elías Abogados convocaron al seminario “El SEIA en el marco de la reactivación sostenible”, que forma parte de el ciclo de conversatorios “A 25 años de la institucionalidad ambiental, una revisión necesaria”, donde los avances y necesidades de esta reforma fueron abordados por Paula Elías, socia fundadora de Elías Abogados; Javier Naranjo, subsecretario del Medio Ambiente; Claudio Seebach, presidente ejecutivo de Generadoras de Chile; y Jaime Solari, presidente ejecutivo de la consultora ambiental SGA.

“La idea es generar estos espacios de reflexión y análisis de nuestra institucionalidad ambiental, y que esta sea tratada por sus protagonistas. Esto nos permite identificar en el corto y mediano plazo los espacios de mejora que nos lleven a enfrentar la próxima década con los ajustes adecuados que se requieren”, planteó Paula Elías.

“Hoy abordamos una de las materias más sensibles, por cuanto impacta directamente la calidad de vida de las personas, nuestro entorno, los territorios y la economía del país. Hablamos del SEIA y la institución que lo administra, el SEA (…) Nos encontramos frente a desafíos de gran relevancia para nuestra institucionalidad ambiental y para el país. Afortunadamente hay un diagnóstico compartido frente a los principales desafíos que se presentan frente a la evaluación ambiental de proyectos, por lo que la tarea urgente parece estar enfocada en jerarquizar e identificar los niveles o ámbitos en que se deben introducir las reformas”, agregó.

Al respecto, el subsecretario del Medio Ambiente, Javier Naranjo, inició la conversación afirmando que “yo soy un defensor del SEIA, creo que ha estado muy vilipendiado y eso obedece a distintas razones. Lo que no quiere decir que es perfecto”, afirmando que es necesario entender el objetivo para el que fue creado.

Esto, dijo, porque el SEIA es un instrumento de gestión ambiental denominado “de tercer orden”, lo que implica que para su adecuado funcionamiento se requiere que instrumentos de segundo orden -como la planificación territorial y la Evaluación Ambiental Estratégica (EAE), por ejemplo- estén funcionando adecuadamente, al igual que los de primer orden, como la política pública, que cubre todo el espectro asociado a la normativa ambiental.

“Cuando tienes una política pública robusta, instrumentos de segundo nivel robustos, el tercer nivel por lo gravedad finalmente va a funcionar bien. Hoy lo que sucede es que los instrumentos de segundo orden no son suficientes, porque muchos son muy antiguos y requieren mejorarse, y eso hace que existan vacíos de segundo orden que permean lamentablemente el SEIA; y con eso se tienden a ‘seizar’ los problemas”, afirmó.

“Eso implica -agregó” que para hacerse cargo de los vacíos de los instrumentos de segundo orden, se impongan como condiciones a la evaluación de impacto ambiental de los proyectos, cuando el objetivo del SEIA no es hacerse cargo, sino que su objetivo es incorporar la variable ambiental a los proyectos de inversión públicos o privados. Lamentablemente, se intenta solucionar la política pública en los proyectos de inversión, en el SEIA -para proyectos públicos o privados-, y eso ha generado que hoy existan problemas en el sistema de evaluación de impacto ambiental”.

Respecto de uno de los aspectos más criticados del sistema, la participación ciudadana, Naranjo afirmó que probablemente en Chile no exista ningún instrumento con mayor participación que el SEIA, lo que se grafica -ejemplificó- en que un proyecto inmobiliario puede llegar a tener 10.000 observaciones ciudadanas.

“Nos encontramos frente a desafíos de gran relevancia para nuestra institucionalidad ambiental y para el país. Afortunadamente hay un diagnóstico compartido frente a los principales desafíos que se presentan frente a la evaluación ambiental de proyectos, por lo que la tarea urgente parece estar enfocada en jerarquizar e identificar los niveles o ámbitos en que se deben introducir las reformas”

Paula Elías, socia fundadora de Elías Abogados.

“Evidentemente, ante ese estándar, uno entiende que las personas se ven mucho más involucradas en la evaluación de impacto ambiental, y no solo eso, el estándar de contestación que tienen esas observaciones tiene que ser de altísimo nivel, porque son sujetas de revisión judicial por parte de los tribunales ambientales”, afirmó Naranjo.

Por ello, y no obstante que el sistema requiere mejoras, insistió el subsecretario, “los conflictos ambientales que se escuchan en el SEIA generalmente tienen que ver con que las personas legítimamente no desean que un determinado proyecto o actividad no se ejecute en un área o zona determinada, y eso es instrumentos de gestión ambiental de segundo orden, no el SEIA. De eso tiene que hacerse cargo la planificación urbana”.

“Por eso digo que el SEIA ha cumplido su rol -agregó-, y uno de sus principales problemas es que los instrumentos inmediatamente superiores o son muy antiguos, o no salen en tiempos oportunos, o no son eficientes para hacerse cargo de las demandas legítimas de la ciudadanía. No podemos olvidar que el concepto que está detrás es el desarrollo sustentable, y eso implica armonizar los conceptos de ambiente, bienestar social y el desarrollo económico”.

Rol del sistema en la reactivación sostenible

Para Claudio Seebach, presidente ejecutivo de Generadoras de Chile -cuyas empresas socias producen el 90% de la energía eléctrica y son usuarios intensivos del SEIA- el sistema de evaluación ambiental ha permitido en los últimos años dar orden, certeza, e implementar un proceso que hace que los proyectos se desarrollen de manera adecuada.

Estos son valores que, a su juicio, deben preservarse, y que consideran tanto la certeza jurídica como la regulación de calidad basada en evidencia, en procesos regulatorios transparentes, predecibles y participativos. Pero no obstante el SEIA ha sido un ejemplo de cómo incorporar la participación ciudadana a nivel de proyectos, dijo Seebach, “como país hay muchos ámbitos todavía donde todavía estamos al debe”. Y su rol en una reactivación sostenible también será relevante.

Y lo ejemplificó con cifras: a abril 2020, hay 43 centrales de generación en construcción (90% de ellas con energías renovables) y 4.000 MW de potencia. Pero al mirar lo que está actualmente en el SEIA, encontramos que hay casi US$20 mil millones de inversión en evaluación en 250 proyectos de distintos tamaños, por 13 mil MW de potencial y el 98% de ellos son de energías renovables.

“Esos va a permitirnos pensar en salir de esta pandemia y seguir en la senda de desarrollo de Chile, de una manera que además alinea objetivos económicos, de inversión, de creación de empleos -se estiman unos 20 mil nuevos empleos-, pero además muy alineada con objetivos de largo plazo como país, como la carbono neutralidad. Y por tanto, lo que haga o no haga el SEA -como gestor del SEIA- es demasiado gravitante para los resultados que quisiéramos lograr como sector de generación para alcanzar los objetivos ambientales y sociales más macro, y seguir proveyendo energía eléctrica”, señaló Seebach.

“Parte de la reactivación sostenible -agregó- es que se requiere inversión en el SEA. Si el Estado está pensando en una reactivación sostenible, invierta en aquel lugar que le va a gatillar la contraparte del sector privado en inversión, o de iniciativas públicas relevantes para poder impulsar esta reactivación sostenible”.

“Los conflictos ambientales que se escuchan en el SEIA generalmente tienen que ver con que las personas legítimamente no desean que un determinado proyecto o actividad no se ejecute en un área o zona determinada, y eso es instrumentos de gestión ambiental de segundo orden, no el SEIA. De eso tiene que hacerse cargo la planificación urbana”

Javier Naranjo, subsecretario del Medio Ambiente.

Incorporar una “mirada país” en los proyectos

Para Jaime Solari, quien en la década del 90 trabajó en la creación del sistema, el SEIA ha sido “un instrumento tremendamente valioso para el país que ha posibilitado varios miles de millones de dólares en inversión, y que las personas se manifiesten frente a los proyectos que se hacen en sus localidades”.

A su juicio, uno de los problemas al momento de analizar reformas al sistema es que siempre se piensan “hacia adentro”, buscando mejorar plazos o instrumentos, pero no mirando hacia adelante, con una mirada país más macro. “Creo que las reformas tienen que tender a pensar hacia dónde van los proyectos. Si están ajustados con lo que queremos hacer por ejemplo en cambio climático, si las compensaciones están alineadas con las medidas de adaptación al cambio climático, o si se controla en el SEIA la huella de carbono o la huella hídrica”, planteó.

“Es el minuto -agregó- tal vez de darle una vuelta a eso. Cuando se hacen las evaluaciones sociales o de medio humano, tampoco alineamos los proyectos con qué impactos sociales queremos. Todo este desarrollo del que nos habla Claudio, que es muy bienvenido, cómo se manifiesta esto en el desarrollo de las comunidades. Realmente no tenemos estándares o normas para regular eso, entonces hay frustración”.

Para ello es necesario, afirmó, crear estándares o normas para que los proyectos ayuden también a tener un mejor país. Pedir que las inversiones -ejemplificó- consideren energías renovables, o que ayuden a paliar el efecto de la sequía. “Hace poco me mandaron un proyecto de ley sobre desalinización, donde se propone que sobre cierto tamaño de consumo de agua de un proyecto sea obligatorio que parte de esa agua sea desalada. Esas son cuestiones que van mirando hacia el futuro, y son discusiones que van un poco más allá de la propia discusión del instrumento, que obviamente es perfectible. Tenemos que mirar hacia qué tipo de proyectos queremos en el país”, dijo.

Otro aspecto necesario de revisión es la complejidad de las declaraciones de impacto ambiental (DIA), que suman hoy más de 500 páginas, o Resoluciones de Calificación Ambiental (RCA) de mil páginas, cuando tres décadas atrás un gran proyecto no necesitaba más de 10 páginas. “Hay que ver si eso ha ayudado realmente a proteger el medio ambiente, pero nos ha complejizado mucho y nos ha demorado los plazos. Si uno mira los plazos de aprobación de proyectos en el SEIA, han aumentado y hay cosas de las cuales hay que operarse. Proyectos chicos en materia de impacto, inmobiliarios, transporte de sustancias peligrosas, patios de residuos, cosas que se pueden hacer por norma y que las tenemos en el sistema. Eso nos ayudaría como país”, dijo.

Y respecto de la Participación Ciudadana (PAC) en los proyectos, Solari planteó que la pandemia ha demostrado la viabilidad de los trámites digitales, lo que permitiría oficializar para siempre una PAC digital. “Regularla y hacerla tan legal como la PAC presencial, y por supuesto dar los medios a las comunidades rurales para que eso sea factible, o combinar los dos instrumentos pero avanzar para que eso sea factible, porque ahora estamos parados desde marzo y en esta reactivación sustentable todo el tema digital y la PAC tienen que levantarse, no podemos estar más suspendidos y el país tiene que volver a moverse”, afirmó.

“Creo que las reformas tienen que tender a pensar hacia dónde van los proyectos. Si están ajustados con lo que queremos hacer por ejemplo en cambio climático, si las compensaciones están alineadas con las medidas de adaptación al cambio climático, o si se controla en el SEIA la huella de carbono o la huella hídrica”

Jaime Solari, presidente ejecutivo de la consultora ambiental SGA.

Análisis y propuestas de las reformas

En cuanto a las reformas al sistema propuestas por el Ejecutivo en el Congreso, Solari cuestionó la determinación del gobierno de sacar del proyecto la participación temprana y la eliminación del Comité de Ministros. “Creo que hay que discutir regionalmente los proyectos y confiar en las regiones, y después irse derechamente a tribunales a discutir si fue bien resuelto o no el tema. Si la aprobación del proyecto se hizo bien o no. Debemos reforzar al carácter técnico del SEA; darle confianza y posibilitar que su gestión sea independiente y que vea el aspecto ambiental de los proyectos de forma técnica”, dijo.

Al respecto, y respecto del impulso al proyecto por parte del gobierno, el subsecretario Naranjo afirmó que hoy la decisión del Ejecutivo es impulsar la creación del Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), “lo que no quiere decir que el SEIA ha quedado de lado, lo estamos trabajando igual”.

“Efectivamente -agregó- cuando el gobierno presentó el proyecto contemplaba la PAC anticipada, pero generó discrepancias en todo el mundo; a un sector no le gustó como estaba planteada porque le parecía que debía estar absolutamente fuera la participación de las empresas, porque estimaban que de esa manera se capturaba a las empresas, y las empresas consideraron que su participación era poca. En consecuencia, no había forma de avanzar porque generó discrepancias, y por ello no se perseveró en eso sin perjuicio que el gobierno quiso impulsarla y está convencido de aquello”.

Claudio Seebach, al igual que Solari, plantea la necesidad de avanzar en la digitalización del sistema para incrementar una respuesta diligente, aprovechando la transformación en esta materia generada por la pandemia.

“El SEIA, que fue bastante líder en Chile en la gestión digital de carpetas y documentación, todavía tiene una brecha que cubrir. El rol ahí es cómo pensar en métodos que eviten aumentar las brechas de equidad, por ejemplo en participación ciudadana, pero que al mismo tiempo puedan pensarse como oportunidades de equidad en el acceso a la participación ciudadana. Cómo podemos asegurar participación masiva, y el SEIA bien podría incorporar en sus procesos cambios paradigmáticos en la forma cómo realiza sus procesos de participación ciudadana”, planteó.

“Es necesario pensar en algo que sea mucho más robusto a largo plazo, y donde haya un cuerpo colegiado en su gobierno corporativo, porque en cuerpos colegiados -y ojalá diversos- se toman mejores decisiones. El SEA es un servicio estratégico para el futuro, por donde pasan todas las inversiones públicas y privadas relevantes. Por lo tanto, que tenga una dirección estratégica con una mirada de largo plazo, más allá del gobierno de turno, es fundamental”

Claudio Seebach, presidente ejecutivo de Generadoras de Chile.

Seebach también propone otra mirada: pensar en mejorar el gobierno corporativo del SEA, que hoy encabeza un solo director elegido por alta dirección pública. “Es necesario pensar en algo que sea mucho más robusto a largo plazo, y donde haya un cuerpo colegiado en su gobierno corporativo, porque en cuerpos colegiados -y ojalá diversos- se toman mejores decisiones. Ahí hay una mejora relevante que hacer. El SEA es un servicio estratégico para el futuro, y lo ha sido en el pasado, por donde pasan todas las inversiones públicas y privadas relevantes. Por lo tanto, que tenga una dirección estratégica con una mirada de largo plazo, más allá del gobierno de turno, es fundamental”, propuso.

Otra visión que existe, y que no se ha incorporado en la discusión, dijo Solari, es dejar de lado la evaluación por tipología de proyectos y avanzar hacia una evaluación por impactos. “Todo lo que nos ayude a que las inversiones se hagan cumpliendo estrictamente con la normativa ambiental, acortando brechas de equidad social y que aporten al desarrollo económico del país obviamente, tenemos que darle facilidad. También en el SEIA tenemos que alinearnos más con los ODS, y ese trabajo no lo estamos haciendo”, dijo.

Según el subsecretario Naranjo, hoy en general el diagnóstico del SEIA, en lo macro, es compartido. El problema se produce, afirma, cuando se empieza a discutir cuáles son los cambios que se requieren. “Hay un consenso general en que hay que hacerle modificaciones al sistema, el problema se produce cuando profundizamos en cuánto hay que hacerle, a qué, y ahí las visiones empiezan a ser tan múltiples como soluciones hay. Ese es uno de los grandes problemas que tiene el SEIA en general. Mucho se dice de lo que nos gustaría que fuera, pero no de lo que realmente es, eso es parte también de las cosas que hay que ir mejorando en la educación ambiental”, afirmó.

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