Ciudad / Reciclaje

Estrategia Nacional de Residuos Orgánicos abre discusión sobre cobro de derechos de aseo e incrementar costo de disponer en relleno sanitario

En las próximas semanas, el Ministerio del Medio Ambiente dará a conocer la Estrategia Nacional de Residuos Orgánicos (ENRO), que tiene como objetivo final que entre un 60% y un 70% de estos sean valorizados a 2040 y no vayan a relleno sanitario. Un documento preliminar de esta estrategia da cuenta de las siete líneas de acción que buscan dar viabilidad a un modelo de reciclaje de orgánicos con foco en la gobernanza, los cambios regulatorios, la participación de la ciudadanía y le generación de demanda para el compost resultante. Pero también pone en la mesa la discusión sobre el financiamiento de la operación de un sistema que recaerá fundamentalmente en los municipios, principalmente por el bajo costo que hoy implica disponer en un relleno sanitario y el problema que representa que casi un 80% de las viviendas en Chile no pague derechos de aseo. Establecer en los próximos años impuestos a los rellenos y cobrar por lo que se bota en las viviendas aparecen como alternativas preliminares en esta discusión, que se debiera zanjar de manera más definitiva en el trabajo que se realiza para crear la Hoja de Ruta para la Economía Circular en Chile.

Jorge Molina Alomar | 13 Jul 2020 a las 8:05 am

La “década de la transformación” en materia de residuos. Así ha definido el Ministerio del Medio Ambiente al período 2020-2030, donde busca impulsar una serie de cambios estructurales en la forma que generamos, recolectamos y disponemos de nuestros residuos buscando avanzar hacia modelos de economía circular. Un primero pilar de esta estrategia es la Ley REP, que llevará a que a partir de 2023 los residuos reciclables de envases y embalajes empiecen a ser recogidos en forma separada de nuestras casas, a lo que se suman la Hoja de Ruta para la Economía Circular, regulaciones para plásticos y envases de un solo uso, e iniciativas como el Pacto por los Plásticos en miras a disminuir la generación de residuos.

Sin embargo, los avances en materia de reciclaje de envases y embalajes se hacen cargo solo de un 26% de lo que hoy tiramos a la basura. Más del doble, un 58%, corresponde a residuos orgánicos, casi 4,8 millones de toneladas anuales que hoy van directamente a un relleno sanitario. Y a diferencia de la REP, donde el financiamiento de la recolección, tratamiento y valorización de los residuos corre por cuenta de los productores de dichos envases, en materia de orgánicos el gasto es -y seguirá siendo- de los municipios.

¿Cómo dar viabilidad a un sistema que se haga cargo de estos desechos? Esto es lo que busca la Estrategia Nacional de Residuos Orgánicos 2020-2040, cuyo primer borrador ya fue socializado por el ministerio con una serie de actores que participaron de su construcción, y cuyo documento final será dado a conocer a fines de este mes para someterlo a un proceso de participación ciudadana.

En dicho documento preliminar se plantean una serie de acciones para alcanzar, al año 2040, una meta que oscilará entre un 60% y un 70% de valorización de los residuos orgánicos generados a nivel municipal -la meta definitiva se conocerá a fin de mes-, y una serie de metas intermedias a cumplir en 2030. Entre ellas se plantea, en el primer borrador, alcanzar una valorización cercana al 30% de los residuos orgánicos a nivel municipal, que medio millón de personas utilicen composteras en sus viviendas, que lo mismo ocurra en 500 barrios del país mediante sistemas de reciclaje comunitario, y que todos los parques urbanos administrador por el Minvu -25 en Santiago y 14 en regiones- composten los residuos orgánicos generados en sus instalaciones.

En materia de financiamiento del sistema, hay dos temas que se está buscando resolver para ello: las bajas tasas de pago a nivel domiciliario por la gestión de los residuos, y el bajo costo de disponer los residuos en rellenos sanitarios. Y a estos dos aspectos se suman en la estrategia otras cinco líneas de acción: abordar las barreras regulatorias existentes, involucrar a la ciudadanía -plantearlo como una obligación pero que al mismo tiempo les sea fácil reciclar orgánicos-, generar demanda para los nuevos productos que se obtengan a partir del compostaje, prevenir la generación de residuos, y monitorear el avance del cumplimiento de las metas que se propongan.

“Esto significa dar una mirada de conjunto y plantear una batería de acciones, que muchas de ellas están relacionadas y entre todas permiten viabilizar esto. Ciertamente que es complejo, pero entendemos que es la forma de hacerlo. Realmente necesitamos abordarlo por todo los frentes, porque si uno aborda el tema de financiamiento pero no la gobernanza o la parte regulatoria vamos a estar chocando con un conjunto de barreras que, si no imposibilitan, al menos dificultan el desarrollo de la estrategia”, explica Guillermo González, jefe de la Oficina de Economía Circular del Ministerio del Medio Ambiente.

Pero para alcanzar las metas que se plantean, un sistema que sea financieramente viable será clave, toda vez que la parte operativa de la estrategia recaerá principalmente en los municipios, que ya tienen serios problemas financieros para la gestión de residuos. Hoy un 27% de los domicilios está eximido del pago de contribuciones y de derechos de aseo por ley, mientras que otro 50% no paga contribuciones. Y como el derecho de aseo se paga en conjunto con las contribuciones, en términos prácticos hoy casi un 80% de las viviendas del país no paga derechos de aseo.

En 140 de las 345 comunas del país, más del 90% de las unidades habitacionales están exentas totalmente del pago de tarifas de aseo, y en 61 casos, la exención total de pago de dicha tarifa es para el 100% de las unidades habitacionales. Hoy apenas 29 de 345 municipalidades generan más ingresos por derechos de aseo que los costos en los que incurren para gestionar sus residuos sólidos.

De hecho, hoy los municipios del país gastan en conjunto cerca de US$500 millones anuales en servicios de aseo, mientras que los ingresos por derechos de aseo que pagan los ciudadanos suman apenas US$160 millones. Es decir, el déficit anual por la recolección de residuos alcanza los US$340 millones, y el 92% de los 345 municipios del país tienen un déficit presupuestario en esta materia.

A esto se suma un segundo aspecto: el costo de llevar la basura a un relleno sanitario es de poco menos de $10.000 por tonelada, mientras que el costo de hacerlo en una planta de compostaje se estima hoy en $43.000 por tonelada. “Mientras llevar los residuos de manera indiferenciada a un relleno sanitario sea más barato que hacer un tratamiento responsable, va a ser muy difícil que los municipios consideren esto como una alternativa. Eso sí o sí es un tema que hay que abordar, y que tenemos que tratar de resolver e incentivar. Si no es así, cambios reales o de gran impacto no van a existir”, afirmó recientemente la alcaldesa de Peñalolén, Carolina Leitao, en un seminario sobre esta materia.

En busca de los incentivos económicos correctos

Para abordar este desafío operacional del sistema, el Ministerio del Medio Ambiente pone por primera vez de forma explícita en esta Estrategia Nacional de Residuos Orgánicos una serie de iniciativas que abren la discusión en esta materia, y que debieran zanjarse con mayor profundidad en la elaboración de la Hoja de Ruta de la Economía Circular actualmente en elaboración. Con esto se pone en la mesa una discusión que lleva mucho tiempo en el país y que aún no se aborda: botar basura hoy sale prácticamente gratis, lo que se transforma finalmente en un incentivo perverso para las soluciones que apuntan a la economía circular.

Y en ese sentido, un primer aspecto que se aborda es el costo de la disposición final de los residuos, considerado aún muy bajo en nuestro país. “Esto hace inviable que las municipalidades decidan pagar la tarifa (gate fee) de una planta de compostaje, el que en promedio asciende a $43.000 por tonelada, es decir, más de cuatro veces el valor de disponer en un relleno sanitario. Menos aún sería posible costear la tarifa que tendría una planta de digestión anaeróbica, tecnología que requiere montos de inversión más elevados que el compostaje”, señala el documento preliminar.

Esta es una situación que también se ha dado en otros países, y que ha sido abordada principalmente de dos formas: una implementación gradual de un impuesto a los rellenos sanitarios, lo que ya ha ocurrido en Canadá, Colombia, Italia y Suecia; y una segunda vía por la que se ha optado en Alemania y algunas provincia de Canadá, donde se prohibe la disposición final de residuos orgánicos en rellenos sanitarios.

Hoy el ministerio se inclinaría por la primera opción, según señala el documento: “La estrategia propone que en 5 años (2025) se comience a aplicar un impuesto gradual a la disposición de residuos industriales en rellenos sanitarios, y al cabo de 10 años (2030) comience a aplicarse a los residuos domiciliarios, con una tasa creciente al año 2040. Dicha implementación será compleja, pero es fundamental para aumentar significativamente la tasa de valorización y -por lo mismo- se necesitan horizontes de plazo largos, para que las municipalidades y la industria se vayan adaptando paulatinamente”.

Según señala Guillermo González, es importante que esta medida en particular se entienda en el conjunto de lo que significa el ámbito del financiamiento. Esto implica que se requiere financiar la inversión de distinto tipo -en programas masivos de composteras o en nuevas instalaciones para el tratamiento de estos residuos, por ejemplo-, y también la operación del sistema.

“En lo que se refiere a la inversión, hoy existe financiamiento público para desarrollar iniciativas de este tipo que hoy no se usa, no porque la plata no esté, sino porque no está la cartera de proyectos que haya logrado pasar la cantidad de filtros que existe. Nos parece fundamental hacer uso de esos recursos que ya existen, y es uno de los ejes estructurantes para poder viabilizar inversiones en los próximos años. Estamos conversando con Subdere para que el foco esté puesto en los residuos orgánicos en los próximos años”, señala.

“Si queremos como país encarar esta década como la gran transformación en materia de residuos, tenemos que hacernos cargo de todos los asuntos que deben ser revisados. Este es un tema que se ha discutido bastante y no hay un consenso ni técnico ni político para avanzar, y por ello necesitamos generar las instancias de discusión”

Guillermo González, jefe de la Oficina de Economía Circular del Ministerio del Medio Ambiente.

Pero además de la inversión pública -dice González- se requiere que esto sea un esfuerzo público-privado, y para ello tienen que tener ciertas condiciones que viabilicen sus proyectos. “Lo que uno ve es que muchos países han ido por el lado del impuesto, y nosotros tenemos un planteamiento preliminar en el borrador de la estrategia, pero reconocemos que ese cambio es tan grande que excede a la estrategia, y por tanto tiene que ser analizado, tratado y consensuado en un nivel más alto que hoy es la Hoja de Ruta. Ahí esperamos zanjar esta discusión, donde una de sus 11 mesas temáticas es la de incentivos y desincentivos a las empresas en la que uno de sus elementos centrales es un impuesto a los rellenos sanitarios. Por cierto que esto requeriría de una ley, pero antes de embarcarnos en el instrumento tenemos que consensuar una visión. Como ministerio tenemos la voluntad de dejar avanzados los elementos que salgan de la Hoja de Ruta de Economía Circular, pero esperemos ver qué sale primero de ese trabajo”, explica.

Pagar por lo que se bota

En cuanto al cobro por derechos de aseo en los domicilios, el documento plantea que hoy en Chile no se cumple el principio de “el que contamina paga”, ya que en 140 de las 345 comunas del país más del 90% de las viviendas están exentas del pago de derechos de aseo, y en 61 comunas no lo paga ni una sola vivienda. Pero al mismo tiempo, se reconoce que para los municipios es un tema políticamente complejo, ya que implica realizar un cobro adicional a vecinos que, aún estando por sobre el nivel de exención establecido por ley, igualmente tienen poca capacidad de pago.

No obstante, para el éxito de la Estrategia Nacional de Residuos Orgánicos es fundamental resolver este enorme déficit que tienen los municipios para gestionar sus residuos, ya que de lo contrario “apenas será posible mantener el precario sistema que existe a la fecha”. Por ello, señala el documento, “es indispensable aumentar la recaudación del derecho de aseo mediante una modificación al sistema de cobro actual, que permita efectivamente cobrar a quienes corresponda. Esta figura podría ser la Tesorería General de la República, o mediante el cobro en las cuentas de luz o el agua, como ocurre en Colombia”.

“Lo que tenemos que resolver es el 50% de las viviendas que hoy debieran pagar derechos de aseo y no lo hacen, y que para algunos municipios significa gran parte de sus viviendas. Sin ninguna ley, con un mecanismo de cobro distinto, uno puede resolver parte de ese problema (…) Este tema no es nuevo, todas las municipalidades lo tienen claro, pero es un tema muy estratégico país y también lo estamos viendo en la Hoja de Ruta de la Economía Circular, con la Subdere, los municipios y los actores privados para consensuar una fórmula que nos permita destrabar este tema”, afirma Guillermo González.

Al mismo tiempo, agrega el documento, se debe reducir progresivamente la aplicación de exenciones por parte de las municipalidades, mediante una modificación al Decreto Ley de Rentas Municipales que limite su alcance. Junto con ello, las exenciones deberán ser reemplazadas por subsidios para los casos en que existe una baja capacidad de pago de los residentes, para lo cual se podría crear un mecanismo de redistribución entre municipalidades análogo al Fondo Común Municipal, así como de un subsidio vertical a través del cual el nivel central transfiera recursos a los municipios.

Como forma de morigerar el impacto -agrega el documento- que significará comenzar a cobrar por un servicio que a la gran mayoría de las personas se le ha estado proveyendo de forma gratuita, se deberán implementar esquemas de descuentos para quienes muestren un buen comportamiento ambiental.

“Esto es, cobrar menos a quienes más reciclen sus residuos orgánicos o inorgánicos y, por ende, menos residuos descartables generen. Esto además está en línea con el principio ‘el que contamina paga’, y con las mejores prácticas internacionales de los sistemas conocidos como Pay-As-You-Throw (del inglés, ‘pagas en función de lo que botas’)”.

Se trata de un cambio que ciertamente debe ser muy gradual, más aun teniendo presente la compleja situación económica de corto plazo que se generó como consecuencia de la pandemia por Covid-19. Por ello, se plantea establecer un horizonte de 10 años, para que al año 2030 se pueda alcanzar un cobro que permita a las municipalidades de menos ingresos financiar la mayor parte del costo de gestión de residuos, y que a la vez incentive a los residentes a una buena gestión de sus residuos sólidos.

“Está claro también que comenzar a cobrar a los vecinos por un servicio precario será muy difícil. Estos nuevos cobros no pueden sino venir acompañados de una mejora en los sistemas de gestión de los residuos, con recolección selectiva de residuos orgánicos, la entrega de composteras o el apoyo para la ejecución de compostaje a nivel barrial”, señala el documento.

No obstante, todos los cambios planteados en la estrategia serán graduales, dice Guillermo González, ya que en ningún país se han hecho de la noche a la mañana sino que el objetivo es dejar establecida la visión con un tiempo largo de preparación para poder avanzar hacia el objetivo. “Pero si no abordamos este tema, que es un tema de fondo, es muy difícil viabilizarlo en forma masiva”, agrega.

¿Por qué abordar hoy estos cambios en el cobro por la gestion y disposición de los residuos? “Si queremos como país encarar esta década como la gran transformación en materia de residuos, tenemos que hacernos cargo de todos los asuntos que deben ser revisados. Este es un tema que se ha discutido bastante y no hay un consenso ni técnico ni político para avanzar, y por ello necesitamos generar las instancias de discusión. Es lo que motiva también la creación de una Hoja de Ruta de Economía Circular, porque esto no pasa por unos proyectos aislados, sino es una transformación sistémica que obliga a repensar una serie de temas, y este es uno que claramente no debe quedar fuera de esa discusión”, afirma Guillermo González.

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