En el número 59 de la calle Constantino de Estación Central hay un largo cierre perimetral con endebles paneles de madera aglomerada que sostienen el letrero de una empresa de demolición. Detrás de la estructura, un descuidado terreno cubierto con pasto seco, tierra removida y piedras, espera desde hace meses la llegada de los trabajadores que levantarán ahí un nuevo edificio habitacional en la comuna.

A lo lejos se escucha el incesante golpeteo de las herramientas; el metálico ruido de las sierras y betoneras, que viene de las nuevas construcciones cercanas y resuena entre las polvorientas calles que dan a la Avenida Ecuador. En este sector, como en varios otros de la comuna, enormes grúas levantan pesados paneles de concreto hasta la cima de verdaderas mega construcciones que dentro de poco albergarán a varios miles de nuevos vecinos para el barrio.

Pero las obras en ese sitio colindante a una antigua casona de dos pisos hecha de adobe y madera están lejos de comenzar. El enorme edificio de fachada continua que se debería construir ahí es uno de los 49 proyectos inmobiliarios que el 12 de noviembre de 2018 fueron detenidos por la Contraloría General de la República, al dictaminar que sus respectivos permisos de construcción entregados por la municipalidad de Estación Central “fueron emitidos en contraversión a la normativa aplicable”.

La determinación de la Contraloría se basó en una circular del Ministerio de Vivienda y Urbanismo, emitida el 16 de mayo de 2016, que impide la “edificación continua” en zonas que no tienen límites de altura, como ocurría entonces en Estación Central. Luego ordenó al municipio aplicar la normativa “sobre invalidación administrativa de actos irregulares”, e instruir “un sumario para determinar y hacer efectivas las eventuales responsabilidades funcionarias involucradas”.

Los 49 proyectos paralizados, como el de calle Constantino, pertenecen a 31 empresas que ya fueron notificadas por el municipio de Estación Central del proceso de invalidación de sus permisos otorgados entre los años 2013 y 2017. Seis de ellas antepusieron recursos de protección en la Corte de Apelaciones de Santiago para revertir el categórico dictamen.

Por su parte, el Ministerio de Vivienda ordenó -por solicitud de los vecinos- que la dirección de obras de la Municipalidad de Estación Central revise los permisos de edificación de dos proyectos inmobiliarios debido a la falta de información necesaria para haber sido otorgados, y evaluará la posibilidad de solicitar un sumario administrativo.

Pero la decisión de la Contraloría no ha sido la única de su tipo. Mediante distintas resoluciones posteriores, y sin que hubiera cambiado la normativa, se han paralizado edificios que no necesariamente son considerados guetos verticales en Santiago, Las Condes, Providencia, Ñuñoa y Valparaíso, entre otras comunas. Estos dictámenes han tensionado a los actores de la industria, que por estos días ven amenazada la millonaria inversión de los cientos de proyectos inmobiliarios hoy cuestionados.

El fin de los guetos

La tarde del 5 de abril de 2017, el entonces intendente de la Región Metropolitana, Claudio Orrego, adjuntó en un tuit la fotografía de una mega construcción blanca con dos inmensas torres laterales. En la imagen se alcanzan a contar 25 pisos de departamentos con pequeñas ventanas rectangulares en el bloque central que recuerdan las celdas de un panal, la geometría de las favelas, la Estrella de La Muerte, o si se quiere los pasillos con nichos de algunos cementerios. Pero a suponer por el ángulo de la foto, más abajo al menos casi otra decena de niveles debió quedar fuera del alcance del fotógrafo debido al enorme tamaño de la estructura.

“Estos edificios son los que se construyen en Estación Central ¿Dónde está la escala humana y el espacio público? ¿Sabían que no existe plan regulador ahí?”, escribió Orrego en su cuenta de Twitter. A las 19:02 horas hizo clic, y publicó lo que para muchos sería la primera imagen de los colosos habitacionales que desde ese día se conocerían como guetos verticales.

La mole difundida por Orrego en 2017 no era la única construcción con esas características que se había levantado en la comuna, y tampoco sería la última. A noviembre de 2016 la oferta de departamentos era de 13.010 viviendas en Estación Central, el 90% de ellas tenía máximo dos habitaciones, y ya existían 39 proyectos emplazados en 28 manzanas.

Los datos son del Centro de Políticas Públicas de la Universidad Católica. El año en el que comenzaron los cuestionamientos a los llamados guetos verticales, estudiaron los efectos urbanos de la instalación de estos nuevos edificios en Estación Central y observaron que la población había crecido 22% gracias a las construcciones, pero estaba concentrada solo en el 3,2% de la superficie de la comuna.

La foto del gigantesco edificio de Las Rejas Norte, que cambió la escala de un antiguo vecindario de clase media y borró de un día a otro la idea de barrio que tenían sus vecinos, desató una amplia discusión entre urbanistas, autoridades, organizaciones y ciudadanos sobre los afanes de algunos actores de la industria inmobiliaria, y puso en cuestión la forma en cómo se estaba desarrollando la ciudad hasta ese momento.

“Nosotros hicimos una simulación con estas torres de Estación Central, estos proyectos muy muy densos que llegaron en torno a la estación Ecuador; sobre la accesibilidad de infraestructura del barrio, cómo cambiaba antes y después de los proyectos”, cuenta Pía Mora, coordinadora del programa Ciudad Con Todos del Centro Políticas Públicas de la UC. “Vimos que había una merma muy importante en la calidad de vida de los barrios; por ejemplo, los metros cuadrados de áreas verdes por habitante se reducían sustantivamente, lo mismo que las matrículas disponibles para educación”, agrega.

Los perjuicios en la calidad de vida de los barrios en los que se emplazan estas mega estructuras que en algunos casos superan los 30 pisos de altura, ya son parte de la cotidianidad para María Angélica Avendaño. Ella y su familia llegaron al sector de Toro Mazote en la década de los 70; por esos días, una mole de departamentos como la que hoy tiene frente a su casa era totalmente impensado. Desde que se instaló el enorme edificio ha tenido que lidiar con más basura en las calles, autos estacionados en su entrada, alcantarillados colapsados, delincuencia, ratones, y problemas con la señal de teléfono e internet.

Algunos de esos problemas están explicados en una carta con diez puntos que su organización vecinal hará llegar a la Contraloría en los próximos días, para exponer los problemas que generan estas desproporcionadas construcciones en las comunas, y que afectan también la vida de quienes habitan en ellas.

“Los edificios híper densos aparecen por una anomalía en la norma, porque el desarrollo se mueve desde Santiago Centro hasta Estación Central, y esa comuna no tenía un plano regulador propio, por lo tanto se empieza a operar con el Plano Regulador Metropolitano de Santiago, que tiene normas muy generales; no es un plano que esté hecho como para normar la construcción de edificios, si no que para regular grandes territorios y no pequeños desarrollos”, explica Mauricio Varela, presidente de la Asociación de Desarrolladores Inmobiliarios (ADI).

“Con una norma inadecuada se empiezan a desarrollar estos edificios híper densos que generan con el paso del tiempo una resistencia muy marcada por parte de la comunidad, lo toman las autoridades políticas y se transforma en el conflicto que tenemos hoy día”, asegura Varela.

Un problema concreto

El dictamen de la Contraloría que congeló las 49 construcciones en Estación Central, por considerar que no se ajustaban a derecho, es el resultado de un requerimiento presentado por el Estudio Jurídico Osorio Vargas en representación de los vecinos que buscan frenar este tipo de edificios. “Hoy ganaron los barrios, las junta de vecinos y la sociedad civil. Solo pierde la especulación inmobiliaria. Al Contralor no le tiembla la mano para frenar toda especulación”, dijo a La Tercera el abogado Gabriel Osorio el día en que se conoció el documento que se transformó en una suerte de verdugo de los llamados guetos verticales.

El 19 de noviembre de 2018, el órgano contralor ratificó su dictamen de algunos días antes y fue el mismo Contralorito quien lo explicó en las redes sociales. Mediante una infografía llamada “Guetos verticales en Estación Central”, aseguraba que “no es posible aplicar el Sistema de Agrupamiento de Edificación Continua sin contar con una normativa urbanística de máxima altura”, y que “al tratarse de un dictamen esta indicación es aplicable a otras comunas”.

Pero las palabras de Contralorito no gustaron entre los distintos representantes del sector inmobiliario. “Lo que ha hecho la Contraloría son cambios de interpretación o de criterio en cómo aplicar, o cómo se interpreta una determinada norma”, dice Tomás Riedel, gerente de Vivienda y Urbanismo de la Cámara Chilena de la Construcción (CChC). El presidente de ese gremio, Patricio Donoso, ha manifestado a la prensa que la interpretación de la Contraloría va “más allás de sus atribuciones” y que incluso “afecta la certeza jurídica necesaria para el desarrollo de cualquier proyecto”.

“Todo esto cayó como un mazazo en la cabeza”, cuenta a País Circular Vicente Domínguez, director ejecutivo de la ADI. “Era imposible de preveer este cambio de jurisprudencia de parte de la Contraloría, y que busca invalidar permisos que han sido otorgados de buena fe y de acuerdo con la legislación vigente. Si ahora se cambia la interpretación, tiene que hacer de aquí en adelante; no puede ser de aquí para atrás”, dice.

El ex presidente de la Empresa de Ferrocarriles del Estado, comentó a este medio que tienen “más de 250 proyectos cuestionados” y  que la paralización de estas construcciones por parte de la Contraloría -y en algunos casos las seremis de Vivienda-, tendrá repercusiones económicas en los precios que deberán pagar los clientes por los departamentos.

“El inmobiliario ahora se va a dar cuenta que no es seguro su permiso; esto en economía no deja de funcionar nunca, cuando hay más riesgo yo cobro más para garantizarme que si tengo algún problema, tenga fondos con los cuales pueda recuperarme. Entonces al final el consumidor va a pagar esto”, manifestó.

“Ese el punto de fondo”, dice el gerente de Vivienda y Urbanismo de la CChC, Tomás Riedel. “Al final de cuentas, el que está siendo afectado aquí es la persona, es una familia que quiere comprar un departamento bien localizado en la ciudad; que le sirva y le entregue una solución a sus necesidades . En el fondo, cuando tú tienes permisos cuestionados, te cuestionan la inversión; en este caso estamos en el sector inmobiliario, pero esto también puede tener ramificaciones a otros sectores después”, dice.

Riedel explica que esto “te afecta la certidumbre y por lo tanto hay demora; se te restringe la posibilidad de desarrollar algunos sectores de la ciudad, y eso hace que los costos varíen, que el costo de la vivienda aumente y eso reduce las posibilidades de muchas familias de acceder a una vivienda”.

Hoy “el 20% de la oferta de departamentos para Santiago a tres años está cuestionada y eso significa problemas en toda la cadena”, cree Fernando Echeverría, consejero nacional de la CChC. En una entrevista a radio Pauta -emisora que es controlada por ese gremio-, aseguró que “en este caso, nosotros tenemos en Estación Central, aproximádamente 21.000 departamentos que están acogidos a estos 49 permisos. Esos 21.000 departamentos se componen en proyectos que están terminados, en construcción, o no iniciados; esto es más o menos el 20% de la oferta de departamentos de Santiago en tres años”.

Echeverría, que además preside la comisión de Certeza Jurídica de la CChC, aseguró a Pauta que “es una cadena grande la que hay detrás de todo esto, lo que estamos discutiendo tiene efectos económicos relevantes. El universo del que estamos hablando es  una inversión de aproximádamente US$ 1.150 millones referidos únicamente a esos 49 proyectos”.

“Nosotros le mandamos una carta al contralor en octubre y no tenemos respuesta. Él ha sido liviano para resolver los temas. ¿Por qué no nos contesta? Nosotros le señalamos claramente el tema de la buena fe, el tema de la retroactividad y no tenemos respuesta. Yo encuentro que ha sido muy liviano, antojadizo y subjetivo para sus decisiones y lo digo con todas sus letras”, afirma Domínguez.

El respaldo del ex contralor

Las declaraciones del director ejecutivo de la ADI ocurrieron luego de un seminario organizado por la consultora Imaginacción llamado “Industria Inmobiliaria: conflictos y nuevas tendencias”, que entre sus expositores tuvo también al ex contralor de la República, Ramiro Mendoza. El actual decano de Facultad de Derecho de la Universidad Adolfo Ibáñez, defendió ahí los permisos entregados a las empresas del rubro.

“Yo creo que los dictámenes de Contraloría se han emitido en el ejercicio de sus facultades interpretativas, y lo puede hacer; el problema es cómo esos dictámenes pueden afectar los derechos de las personas”, dijo Mendoza a País Circular. “Respecto al último dictamen, de una u otra manera entra a sostener una interpretación retroactiva, y eso es lo que está hoy día en cuestión”, agrega.

Mendoza explicó a los representantes de la industria inmobiliaria presentes en el seminario que “cuando yo me relaciono con el Estado y recibo una decisión administrativa favorable, si yo no he participado dolosamente en la obtención de ese benefecicio, yo no tengo por qué no creerle al Estado que ese beneficio me va a generar derechos singulares que deben ser protegidos por el ordenamiento jurídico”, sostuvo.

El antecesor del contralor Jorge Bermúdez dijo además que “lo han llevado todo a la categoría de que somos coparticipes de un delito por el error del Estado. Si el Estado se equivoca, se equivoca solo. Yo me acuerdo de un principio básico que me enseñaron en el colegio de que ‘al que da y quita, le sale una jorobita’”, aseguró Mendoza desatando las risas de los asistentes al encuentro, graficando de esa forma su opinión sobre el actuar del organismo que antes dirigió.

Más tarde diría el abogado a País Circular que “la Contraloría siempre ha respetado los derechos que han adquirido las personas mediante una interpretación de la ley, sostenida por ella y por la autoridad. Siempre lo ha hecho. Si hoy día va a volver hacia atrás o no, desde el punto de vista de los efectos, es lo que tendrán que decir los tribunales”, asegura el ex contralor.

A la justicia

Optar por la vía judicial para recuperar los permisos objetados por la Contraloría es el camino que según Vicente Domínguez deberían tomar las inmobiliarias afectadas con los dictámenes del órgano fiscalizador. “Las empresas van a tener que recurrir a los tribunales, porque son los únicos que le pueden resolver el tema”, dice.

“Yo no abrigo muchas esperanzas; pienso que cada caso se va a resolver en la justicia lamentablemente, porque no debería ser así. Nadie cometió un delito; si yo cometo un delito, claro, acúsame a los tribunales y tengo que correr con las consecuencias de eso, pero si no he cometido ningún delito ¿por qué?”.

El presidente de la Fundación Defendamos la Ciudad, Patricio Herman -que ha respaldado el actuar del ente fiscalizador y ha combatido la construcción de los mega edificios-, cree que “esto va a llegar en los próximos meses a la Corte Suprema. Ella tendrá que convalidar los diferentes dictámenes de la Contraloría que han determinado que todos los guetos son ilegales; estos dictámenes son defendidos en los tribunales por el Consejo de Defensa del Estado, y los intentos de las inmobiliarias han pretendido que no tengan efectos”.

Herman explica que las empresas han presentado “ordenes de no innovar, que ya fueron rechazadas por la Corte de Apelaciones de Santiago; eran varios recursos, todos fueron rechazados, por lo tanto la Corte en un tiempo más tendrá que convalidar el dictamen de la Contraloría, las inmobiliarias apelarán a la Corte Suprema y ella en un período de seis u ocho meses tendrá que ratificar la instancia de menor jerarquía”.

“Si usted me pregunta si se van a demoler las construcciones, no creo. Pero va a quedar en evidencia que hubo un montón de empresarios privados que obtuvieron ganancias ilegales”, cree Patricio Herman.

¿Un tribunal para materias urbanísticas?

Durante su exposición en el seminario, el ex contralor general de la República, Ramiro Mendoza, planteó una idea que algunos de los actores del sector inmobiliario ya venían conversando en privado: la necesidad de una estructura técnica con características de tribunal para decidir sobre materias relacionadas a los conflictos del sector de la construcción, tal como hoy ocurre con los tribunales laborales o ambientales.“Falta un eje interpretativo único en materias judiciales urbanísticos”, dijo el abogado a País Circular.

El proceso de invalidación de los permisos por parte de la municipalidad de Estación Central tiene un aspecto positivo para las empresas, cree Mendoza. “La ley 19.880 dice que contra las decisiones que produzcan de invalidación de un acto de beneficio, yo puedo ir a los tribunales de justicia; y tengo que ir al juez”; pero advierte que “el problema ahí es complejo porque el juez no entiende mucho estos conflictos. Segundo, porque el juez no está preparado para este tipo de conflictos; tercero, porque el juez en Chile tiene una cierta debilidad a ser proclive con la decisión estatal -eso se llama la referencia al Estado-; y cuarto, porque no hay jueces especializados en esta materia”.

El ex contralor además cree importante realizar modificaciones al marco regulatorio para evitar dobles interpretaciones como las que a su juicio afectan hoy a la industria inmobiliaria.

“Hay que dejar de tenerle miedo a la discusión de los cambios que son necesarios en el desarrollo del derecho urbanístico en Chile, no podemos seguir con los parches de la Ordenanza General de Urbanismo y Construcción, y no podemos seguir teniéndole miedo a que podemos abrir una caja de pandora. Que pueden aparecer cosas que no nos gusten, pueden aparecer; pero no podemos seguir eludiéndolo porque hoy día va a llegar un actor nuevo, que son los gobernadores regionales, que tienen atribuciones desde el punto de vista del plan de ordenamiento territorial, y que van a querer intervenciones más importantes en su región”.

Una densificación equilibrada

En la industria inmobiliaria existe consenso en que los llamados guetos verticales -hoy un término que para muchos resulta estigmatizante y segregador-, no son una solución para los desafíos de la ciudad. “Los proyectos que se hicieron en Estación Central, con altura libre y continuidad, no pueden volver a hacerse”, dijo Fernando Echeverría, consejero nacional de la CChC a radio Pauta en enero de este año, refiriéndose a las cuestionadas construcciones.

Durante la década de los noventa, el Gran Santiago en particular, comenzó a crecer más allá de sus bordes. Terrenos que estaban destinados a la agricultura empezaron a urbanizarse para recibir a cientos de miles de familias que encontraron en las nuevas villas, condominios y poblaciones un lugar para vivir. Pero ese crecimiento ahora pasa la cuenta, los largos trayectos en transporte público desde comunas como Puente Alto hasta Huechuraba son prueba de una planificación que no resultó como se pensaba.

Hoy los distintos actores involucrados en hacer ciudad, concuerdan en que se debe avanzar hacia la llamada densificación equilibrada. Este “es un proceso planificado de desarrollo de la ciudad, que favorece la integración, diseñado e implementado de manera eficiente, que debe considerar la participación ciudadana; y que tenga sustentabilidad económica y social”, dice Mauricio Varela, presidente de la ADI.

Desde hace algún tiempo los desarrolladores inmobiliarios, junto a la Universidad Católica, han impulsado el proyecto “Ciudad con todos” que busca conducir un diálogo transparente para la promoción de la densificación equilibrada.

Pía Mora, coordinadora de la iniciativa, cree que hoy “se necesita una visión integral de la ciudad, porque nadie la está viendo desde una perspectiva total, integral; cada municipio toma sus decisiones de forma fragmentada, y de repente una misma calle como Los Leones en una parte puede tener una normativa y en otra comuna otra”, dice.

Sergio Baeriswyl, presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, concuerda con lo planteado por Pía Mora, y agrega que se deben “definir las alturas de las edificaciones razonables, hay que definir la cantidad de unidades habitacionales que permite mantener y construir capital social; hay que mantener la densificación para hacer un uso equitativo del espacio público, y que permita que personas de menores recursos puedan seguir teniendo acceso a la ciudad”.

“Hay que pensar que una persona de escasos recursos no tiene ninguna posibilidad de vivir en un lugar consolidado de la ciudad hoy día. Entonces tenemos que hacer herramientas que permitan que esas personas puedan integrarse a los beneficios de la ciudad, creando una normativa que permita la densificación, y que lo haga en forma equilibrada; porque la única opción que tiene esa persona es vivir en un departamento”, dice el arquitecto premio nacional de Urbanismo.

Baeriswyl asegura que se debe permitir que las personas puedan vivir cerca de sus trabajos, que sus hijos asistan a colegios aledaños y que al salir o retornar a sus casas viajen trayectos cortos en el transporte público, o puedan hacerlo en otros medios de movilización como las bicicletas. “Esos cambios enormes son los que nosotros aspiramos en el nuevo modelo de integración social y de densificación equilibrada”, en el que están trabajando, dice.

Este modelo de hacer ciudad aprovecha también los espacios con buenos accesos a los servicios y la infraestructura como el metro, para densificarlos en forma coherente con el entorno y de manera responsable.

Cambios a la ley

“Desde el Ministerio de Vivienda lo que queremos, y lo hemos dicho permanentemente, es que la ciudad se desarrolle, que las familias puedan vivir en buenas viviendas y que exista densificación equilibrada; vale decir, construyamos edificios, construyamos en altura, entreguemos calidad de vida, pero construyamos proyectos racionales”, sostuvo el ministro Cristián Monckeberg.

Para enfrentar esto, el gobierno presentó a fines de 2018 el nuevo proyecto de Ley de Integración Social y Urbana. Esta iniciativa legal, que considera el cambio de nombre del ministerio de Vivienda por el de Ciudad y Vivienda, busca modernizar la gestión de esa cartera y asegurar una mejor calidad de vida para las personas, mediante la implementación de nuevas atribuciones para esa secretaría de Estado, la densificación en zonas de desarrollo urbano, una nueva política de arriendo protegido, mayor fiscalización y modificaciones a las prohibiciones de viviendas sociales.

La idea es dirigir el desarrollo habitacional donde exista una mayor inversión del Estado como parques, estaciones de metro, y líneas troncales del transporte público; además, crea las “zonas de integración urbana” en donde se establecerán beneficios normativos para viviendas integradas en lugares cuyo plan regulador no permita la densificación.

Al respecto, el presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano, aseguró a País Circular que “tenemos una evaluación positiva del proyecto de ley, y creemos que es un avance. Hay algunas cosas que la ley no incorpora y que nosotros sumamos en nuestro trabajo; por ejemplo, que hubiese una modificación tributaria que permitiera mantener los beneficios del DFL2 hasta los 140 m2, solo para las viviendas en las zonas de integración social; y que para los departamentos de hasta 80 m2, se mantuviera bajo el estatus que existe hoy en día, sin modificación”, dice.

Esta y otras recomendaciones al proyecto de ley serán presentadas a la Comisión de Vivienda de la Cámara de Diputados por parte del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano el próximo 6 de marzo. Para finales de abril en tanto, el presidente de dicho organismo espera entregar al Gobierno una propuesta normativa que permita implementar la densificación equilibrada en el país, y permitir el desarrollo de ciudades más equitativas e inclusivas.