Ciudad / Entrevista

Sergio Baeriswyl: “Los barrios integrados no están nivelando hacia abajo, esas familias vulnerables se están nivelando hacia arriba”

Cuando el gobierno presenta un proyecto de ley para fomentar la integración social de viviendas, el nuevo presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano afirma que la mayor amenaza de las ciudades chilenas es la segregación y que ponerle fin “es una obligación ética, moral, pero sobre todo una obligación del Estado”. En esta entrevista aborda desde la regulación de la densificación -el nuevo problema urbano- hasta el rol que jugarán los espacios públicos y los ciudadanos en las futuras ciudades sustentables.

Jorge Molina Alomar | 3 Dic 2018 a las 6:30 am
UBB

El pasado 25 de julio, el arquitecto Sergio Baeriswyl Rada -Premio Nacional de Urbanismo 2014- inició formalmente su trabajo como presidente del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU), instancia creada en 2014 con el objetivo de implementar los contenidos de la Política Nacional de Desarrollo Urbano pero también para producir conocimiento colaborativo para enfrentar los desafíos de las ciudades en Chile.

“El CNDU -dice Baeriswyl- es un puente entre el mundo público y la sociedad civil. La ciudad es un sistema bien complejo, que los transportistas ven con una mirada, los ingenieros de otra, los arquitectos de otra, los políticos de otra, la sociedad de otra, y no había ninguna instancia que pudiera entregar una mirada de conjunto. El consejo tiene eso, y es bien notable el hecho de que se haya creado”.

Pensar -o repensar- la forma en que habitamos y se desarrolla la ciudad es uno de los grandes desafíos del desarrollo sostenible y de la Agenda 2030, desde cómo se comparte el espacio público hasta cómo se integra y relaciona un desarrollo urbano que hoy aparece fragmentado y segmentado. “Lo que necesitamos es transformarnos en verdaderos ciudadanos, no habitantes. Entender que en la medida que nuestras ciudades sean mejores nosotros vamos a ser más felices, porque la ciudad es un medio para construcción de calidad de vida”, dice Baeriswyl.

Y agrega: “Eso tiene que ver con cultura y con compromisos con el entorno. Yo no puedo vivir en mi metro cuadrado y que me dé lo mismo el resto, porque eso no construye comunidades, no construye ciudadanía”.

– El gobierno dio a conocer un proyecto de ley para la integración social de viviendas ¿Cómo se trabajará esto desde el CNDU?

La Política Nacional de Desarrollo Urbano es bien explícita en decir que una de las mayores amenazas que tienen las ciudades chilenas es la segregación, que también se transforma es desigualdad e injusticias porque personas de escasos recursos no tienen acceso a los servicios urbanos de calidad. Por tanto, toda la mirada urbanística del CNDU va enfocada a crear múltiples herramientas que permitan, por un lado promover la localización de personas vulnerables en zonas urbanas con altos estándares de equipamiento, y por otro -más bien de tipo remedial- es poder hacerse cargo de las zonas que actualmente están segregadas. Esto está establecido muy claramente en la declaración de principios de la política, y tanto yo como todo el consejo lo suscribimos, no hay visiones diferentes, es más bien en las herramientas donde vamos a encontrar algunas diferencias.

– El problema es que cuando se trata de integrar socialmente, se choca con la oposición de muchos vecinos. Hay una especie de miedo al otro, cierta falta de solidaridad de los mismos ciudadanos, ¿cómo se puede corregir eso?

En Chile nos hemos acostumbrado a la homogeneidad de los barrios, entonces tenemos miedo a la diversidad, pero creo que es un fenómeno cultural. Así como en algún minuto teníamos miedo a las minorías y perdimos ese miedo, las reconocimos y las valoramos, yo creo que lo mismo va a ocurrir con las familias integradas. La experiencia internacional demuestra que las familias integradas, y sus hijos, tienen varias veces más oportunidades en su desempeño -incluso intelectual- que los niños que nacen y crecen en barrios segregados. Hay que entender que esos barrios no se están nivelando hacia abajo, sino que esas familias vulnerables se están nivelando hacia arriba. Esa es una obligación ética, moral, uno podría decir que incluso religiosa para quienes creen, y por sobre todo una obligación del Estado.

“La integración permite mejorar también la productividad del país, y permite integrar a las familias al mercado laboral, más allá de integrarlos cultural y socialmente dentro de la estructura y los servicios de la ciudad. No hay nada suficientemente de peso, desde el punto de vista de las críticas, que pueda contrarrestar la implementación de un plan de integración”.

– ¿Cuáles son los efectos de esta integración?

Cuando esas familias quedan marginadas, el Estado les asignó en algún minuto una vivienda donde las personas no tenían acceso al transporte público, a buena salud, o no tenían la posibilidad de llevar a sus hijos a un buen colegio, lo que se está haciendo ahí es lesionar un derecho de los ciudadanos, que es tener un trato justo y equitativo respecto de los servicios que ofrece el Estado y la ciudad. Hay varios estudios que demuestran que muchas personas, cuando están a cierta distancia de su posible lugar de trabajo, y esa curva o esa distancia se supera, las personas optan por salirse del mercado laboral formal y entran habitualmente en la informalidad, o sencillamente no trabajan. Entonces la integración permite de alguna forma mejorar también la productividad del país, y permite integrar a las familias al mercado laboral, más allá de integrarlos cultural y socialmente dentro de la estructura y los servicios de la ciudad. No hay nada suficientemente de peso, desde el punto de vista de las críticas que se han hecho, que puedan contrarrestar, a juicio de las políticas públicas, la implementación de un plan de integración.

– ¿Qué pasa con los barrios que ya están en esta situación, como Bajos de Mena, donde muchos habitantes ya construyeron sus redes de apoyo y ya no quieren cambiarse?¿Cómo se van a mejorar?

Hay información levantada con bastante detalle que demuestra que en Bajos de Mena, y otros conjuntos similares que hay en todo el país, la gente valora mucho las redes que construyeron, sus vecinos, sus amigos, sus parientes, y que son muy valiosas. Aún cuando reconocen que las viviendas pueden tener una serie de problemas, aprecian mucho su localización y sus redes, por tanto eso es una señal bien importante, porque lo que hay que buscar cómo mejorar cualitativamente esos edificios, y ese es un desafío muy grande para la arquitectura y para las políticas públicas.

– ¿Es un desafío posible?

Es un desafío posible, porque en un barrio lo más importante es la construcción de comunidad. Puede ser muy pobre, pero si el barrio tiene capital social, la calidad de vida de esas personas mejora sustancialmente. Tan solo el hecho de que una mamá pueda dejar a su hijo al cuidado de una vecina con quien tienen confianza para ir a trabajar, eso tiene un impacto enorme en las oportunidades de esa persona, y en la calidad de vida. Entonces, lo que hay que buscar en estas zonas que tienen estas condiciones porque tienen mal acceso al transporte público, a educación, salud, no tienen áreas verdes, es llegar con esos servicios. Lo ideal sería, y ese es un paso más allá, es que existan programas para mejorar cualitativamente esas edificaciones donde están actualmente estas familias.

– ¿Cómo se llegó a este punto de desarrollo tan desorganizado de la ciudad?

En la década de los 80, cuando se empiezan a implementar las políticas para reducir el déficit habitacional, se creó un modelo donde lo que importaba era la cantidad. Mientras más casas se construyera, mejor, e integrando al sector privado como un actor también importante en el proceso, de manera que el valor del suelo empezó a incidir directamente en la rentabilidad del privado para producir las viviendas sociales. Eso llevó a algo totalmente obvio -diría uno hoy- y es que las viviendas sociales se fueron a la periferia. Se crearon enormes periferias junto con un proceso natural de cambios en los estándares de muchas familias, que aspiraban a tener una casa con jardín, en la periferia, y con un modelo un poco de ciudad jardín. Todo eso llevó a que en la década del 90 Santiago registrara un crecimiento de mil hectáreas por año de expansión. En los años 90 la gran preocupación de todos los urbanistas era como frenar la expansión urbana.

– ¿Ahí faltó una mayor regulación por parte del Estado?

Si, en parte, pero más regulación es difícil cuando uno tiene un mercado que está instalado y que funciona sobre la base de la oferta y la demanda. Entonces, creo que fue un proceso donde más que regulación faltaron incentivos para fortalecer la calidad y no la cantidad. Habría sido muy diferente que se hubiesen construido todas esas casas pero diseñadas pensando en un barrio, con un parque, con recorridos de buses, consultorios, un retén, todo el equipamiento necesario que hace que un conjunto de casas se transforme en un barrio.

“Aquí hay que regular, y por eso viene el concepto de densificación equilibrada. El comportamiento del mercado ha demostrado que puede densificar, y que le interesa, pero el Estado es el que tiene que poner el concepto de equilibrio. Ahí se requieren incentivos y regulaciones que permitan asegurar que este proceso pueda ser más virtuoso”.

Planificación integrada

– Hoy el problema es distinto, es la densificación

Como te decía, en los 90 todos los urbanistas estábamos preocupados de la expansión, y hoy tenemos un problema totalmente inverso. Efectivamente, la densificación hoy es un fenómeno tan intenso como lo fue en los 90 el crecimiento por expansión. Tanto así, que en las ciudades regionales incluso es que el 70% de las personas prefiere vivir en un departamento que en una casa, y en Santiago es más elevado aún. Esto en algunos casos ha generado como consecuencia los mal llamados ghetos verticales, estas concentraciones excesivas de departamentos muy pequeños y que estamos viendo como una amenaza, como en el pasado fue el concepto de la expansión. Aquí hay que regular, y por eso viene el concepto de densificación equilibrada. El comportamiento del mercado ha demostrado que puede densificar, y que le interesa, pero el Estado es el que tiene que poner el concepto de equilibrio. Ahí se requieren incentivos y regulaciones que permitan asegurar que este proceso pueda ser más virtuoso.

– Esto al mismo tiempo ha llevado a costos altísimos del suelo. ¿Cómo se pueden conjugar todos los factores para que esto funcione, por qué ocurre esto y cómo se puede regular?

Hay varias hipótesis, todavía no plenamente comprobadas. Hace un par de días participé en un seminario sobre suelo, y había consenso en que el problema del suelo es transversal, porque su valor está creciendo en todas las ciudades de Chile, entonces donde hay mucho suelo también ha aumentado su valor. Pero desde un punto de vista más amplio, el suelo es finito y al mismo tiempo el capital ha aumentado mucho, entonces naturalmente el valor del suelo va a aumentar, porque es un recurso escaso. El algoritmo que hay que desarrollar es cómo con un suelo cada día más caro somos capaces de atender las necesidades de cada vez más personas que quieren vivir en los centros urbanos, porque eso ya es un fenómeno. Que el 70% de las personas quiera vivir en departamentos es porque quieren vivir en lugares bien localizados. Ahí surgen varias opciones que se escuchan en el ambiente, y que hay que analizar y evaluar. Algunos hablan del enfoque en el arriendo, que vivimos en una sociedad donde los departamentos van a tener un fenómeno de “uberización”…

– Se transforman en un servicio…

Son un servicio más. Las personas, sobre todo el ciudadano más contemporáneo, es distinto, es una generación diferente, que no quiere amarrarse con un crédito a 25 o 30 años para un solo departamento, sino que a lo mejor le conviene un arriendo, que es equivalente o más barato que un dividendo pero que le permite movilizarse según la ubicación, cambia de trabajo y cambia de departamento, entonces hay una mirada hoy sobre este tema en eso. No en tener, sino que se transforma en un servicio.

– ¿Qué rol puede jugar el Estado en esto?

Hay otra mirada que dice que hay que introducir más actores en el mercado, que no puede ser solamente el sector privado sino que el Estado tiene que ser más partícipe en la compra de terrenos, crear un banco de suelos y construir viviendas con ese banco, y con ciertas ventajas por las capacidades que tiene el Estado. Hay otros que piensan que el Estado tiene que concesionar las viviendas, que es una visión distinta: permitir que actores privados construyan y que el Estado, por la vía del subsidio al arriendo, resuelva los problemas de vivienda. Hay muchas cosas que están pasando, esta discusión se está dando también en Estados Unidos, donde tienen exactamente el mismo problema, y se están creando estas otras herramientas para habérselas con este escenario bien complicado de que el suelo es cada día más caro. Es un desafío para el cual hay que cambiar los instrumentos de creación de ciudad, pero hay mucho todavía por desarrollar como estrategias o herramientas, y el CNDU es un espacio sumamente interesante para la creación y poder sugerir propuestas para abordar este tema del suelo, que es bastante complejo.

“Nuestro foco, de aquí a que asuman los gobernadores electos, es proveer una serie de modelos de implementación y de gestión sobre la ciudad desde la mirada del CNDU (…) La idea es que el Consejo ayude a todos los futuros gobernadores para que sean efectivamente gobernadores de ciudad y no solo de la región. Que entiendan que ellos tienen un rol nuevo, y que es en la ciudad”.

– Pensando en las ciudades sustentables, una ciudad más densa no necesariamente es mala: permite mayor eficiencia de recursos, de energía, menor huella de carbono, pero para eso se requiere que sea bien pensada, que sean inteligentes ¿Cómo se está trabajando esto desde el urbanismo?

El cambio tiene varias líneas de acción. El gran déficit que hoy se puede constatar en las ciudades es la falta de planificación, y eso es urbanismo. El instrumento principal de desarrollo de las ciudades es un instrumento de regulación, que son los planes reguladores, pero no hay un plan, por ejemplo, de inversiones integradas a 10, 15 o 20 años donde uno pueda tener definido el sistema de transporte, los corredores de buses, los parques necesarios para atender a la población con mayores déficit de áreas verdes, dónde localizar las viviendas, y dónde va a construir la infraestructura para que todo eso ocurra. Hoy cada uno de los sectores a nivel central, regional o comunal tienen sus propios planes de inversión, y puede que incluso tengan planes a largo plazo, pero no están integrados.

– Por eso se requiere de una planificación integrada

Por eso hablamos de una planificación integrada, que integra la infraestructura física con el modelo de transportes y con las inversiones de parques y viviendas. Si uno lograr agrupar a lo menos esos cuatro grandes ámbitos de inversión, donde todos los gobiernos destinan cada año enormes cantidades de recursos, pero con un plan específico y diseñado a por lo menos 10 años, cambiaría radicalmente el escenario, porque los privados sabrían exactamente dónde se va a construir todo esto. Esos planes existen en las ciudades desarrolladas, pero nosotros por el hecho de tener presupuestos anuales no podemos planificar la ciudad a largo plazo. Uno de los desafíos es cómo crear presupuestos interanuales para las ciudades, que permitan hacer este ejercicio de agrupar las cosas ordenadamente y poder aspirar a cambios urbanos más significativos, de mayor escala y de mayor impacto cualitativo.

– ¿Hay alguna propuesta del CNDU en esta materia?

Si, la etapa anterior del CNDU dirigida por Eduardo Bresciani hizo una propuesta de planificación urbana integrada, y estamos muy atentos a poder implementarla.

– ¿Se ha conversado con el gobierno?

Todavía no hay un pronunciamiento oficial, una gestión oficial, para implementarla. Como CNDU contratamos un estudio reciente para analizar modelos de planificación urbana integrada en otros países homologables a la realidad chilena, y eso va a estar entregado en marzo. Entonces vamos a iniciar un trabajo en el CNDU para proponerle al Ejecutivo un plan gradual de construcción de este nuevo modelo.

Gobernadores regionales con rol de “alcalde mayor”

– Hay una eterna discusión por la figura del alcalde mayor, y más allá de la figura, lo claro es que efectivamente falta una autoridad que implemente esta mirada de largo plazo en las ciudades ¿En esta propuesta está considerada una figura de este tipo, o serán los futuros gobernadores regionales los que tendrán que cumplir este rol?

Está con la mirada de los gobernadores regionales, y también con la mirada de que las tres áreas metropolitanas que existen hoy día van a pasar a ser siete u ocho, hay algunas cosas por definirse, pero van a ser muchas más de las que tenemos hoy día y en la mayoría de las grandes ciudades chilenas. En los gobiernos regionales van a existir las divisiones de planificación urbana, con la posibilidad de tener esta mirada por encima de las comunas y con ciertas atribuciones desde el punto de vista de las eventuales competencias -que viene en la ley que se aprobó recientemente de fortalecimiento a la regionalización- donde los gobernadores regionales podrán solicitar al gobierno central algunas atribuciones o facultades relacionadas con la inversión en transportes, viviendas, obras públicas o similares. Si eso ocurre, va a haber una suerte de empoderamiento del gobernador regional que será como un alcalde mayor, y que va a tener también un consejo de alcaldes.

-¿La idea es descentralizar con una mirada de territorio?

Exactamente. Nuestro foco ahora, de aquí a que asuman los gobernadores electos, es proveer una serie de modelos de implementación y de gestión sobre la ciudad desde la mirada del CNDU. Ahí hay mucha experiencia, creemos que ahí hay muchos instrumentos que crear, y la idea es que el Consejo pueda ayudar colaborativamente a todos los futuros gobernadores para que sean efectivamente gobernadores de ciudad y no solo de la región, que entiendan que ellos tienen un rol nuevo y que es en la ciudad.

“El mejoramiento de la calidad de vida de las ciudades va muy de la mano con que los peatones reconquisten sus espacios públicos. Ese es un proceso que no va a ser rápido, pero soy optimista y creo que en las ciudades chilenas se ha ido evidenciando que el derecho de los autos ya es un derecho limitado”.

-Lo que está ocurriendo hoy en la ciudad, ante la falta de una figura que regule, es que los ciudadanos están buscando influir en las decisiones sobre los espacios públicos. La ley de convivencia vial es un ejemplo claro, al igual que la consulta sobre el parque intercomunal. ¿Esto ocurre por el vacío que existe?

La parte positiva de lo que se está viendo es que las comunidades tienen distintas formas de empoderarse de su entorno. Eso no es reversible, no es manejable, sino que simplemente es un proceso muy virtuoso donde tenemos ciudadanos cada vez más preocupados de lo que ocurre en su entorno, y si las autoridades les dan el espacio o no, ellos se lo toman igual. Eso es una señal muy potente de que la ciudad se tiene que desarrollar con la interacción de las comunidades. Esto que suena como obvio es bastante más profundo. A lo que debiéramos llegar paulatinamente es a un proceso no donde cada una de las cosas que hay que hacer haya que preguntarle al vecino, no se trata de cogobierno, sino más bien de procesos de participación temprana, que sean continuos, lo más vinculantes posibles y que la comunidad pueda hacerle seguimiento. Y ahí hay muchísimo que avanzar. Lo del parque intercomunal fue una demostración de fuerza gigantesca de como la comunidad, por un tema particular, se puede movilizar en masa y participar de un proceso electoral con tanto entusiasmo. Eso tiene un valor enorme.

-Pero más que una protesta puntual, se ven grupos que se organizan y coordinan por una demanda de mejor calidad de vida, de más espacio público en la ciudad.

Ahí está el gran desafío que viene siendo anunciado por la teoría del urbanismo moderno, y es que en el espacio público el primer actor, el primer rol que se le debe asignar al espacio público, son las personas de a pie. Eso, que suena obvio, no es tan obvio. Cuando ves las ciudades en general en el mundo, con la automotorización lo que ocurrió es que el auto pasó por encima de los peatones. En Chile tenemos una realidad medianamente aceptable cuando se compara con otras realidades regionales, donde en muchas ciudades hay solo calzada para los vehículos y ni siquiera hay veredas. En Chile, cuando uno diseña una calle por norma debe tener 11 metros de ancho y debes destinar siete metros a los vehículos, y por tanto la diferencia son dos metros a cada lado. Eso significa en el fondo que conceptualmente está pensado el espacio público para el vehículo, y secundariamente para el peatón.

-¿Es posible cambiar esto?

La revolución que se viene, y que ciudades como Nueva York o Londres lo están implementando, es el proceso totalmente inverso: la ciudad primero es de los peatones, para los espacios públicos de recreación, y por allí ‘pasan’ vehículos. No es que el espacio público sea para que anden autos y después peatones, sino al revés. Que vehículos estaciones y ocupen el 30% del espacio disponible de las calles, que debiera ser destinado para ensanchar las veredas, para la arborización, son cosas que en la lógica del nuevo urbanismo son totalmente arcaicas. El mejoramiento de la calidad de vida de las ciudades va muy de la mano con que los peatones reconquisten sus espacios públicos. Ese es un proceso que no va a ser rápido, pero soy optimista y creo que en las ciudades chilenas se ha ido evidenciando que el derecho de los autos ya es un derecho limitado. Cuesta, pero hay que entender que el peatón, luego el ciclista, luego el transporte público, y luego el transporte de carga incluso, debieran tener preferencia por sobre el transporte personal.

-El transporte es uno de los grandes problemas actuales y futuros de las ciudades, y claramente el espacio está saturado. En varios países ya hay restricción por congestión, y acá también hay propuestas en ese sentido. ¿Es algo que se está considerando en al CNDU?

Tenemos una sesión de trabajo en movilidad y nos reunimos con la ministra de Transportes, que es muy entusiasta por la innovación, los espacios públicos y la calidad del transporte, y vimos una muy buena disposición a trabajar en conjunto. Nosotros no tenemos todavía una posición respecto de si esto va a llevar a una necesidad de tarifas, de restricciones, de un nuevo código para el diseño de las calles. Está la disponibilidad declarada por parte de las autoridades y de las líneas de trabajo del consejo, pero aún no hemos comenzado a evaluar cada una de las propuestas. El tema no es rápido, porque cada una de estas medidas hay que modelarlas, se escucha a todos los especialistas, para llegar finalmente a la construcción de una propuesta final. Pero yo creo que cuando comencemos a trabajar con el grupo de trabajo de movilidad va a surgir tempranamente este tema, probablemente va a ser el foco que detone el inicio de este grupo de trabajo.

El plan de acción del CNDU

– Hace pocos días, el CNDU inició una nueva etapa de trabajo con usted a la cabeza. ¿Cuáles son las líneas de trabajo que definieron para empezar a cambiar las ciudades, y cómo se alinea esto con los Objetivos el Desarrollo Sostenible (ODS)?

El consejo se constituyó recién el 24 de noviembre, pero previamente veníamos trabajando un plan de trabajo que aún tenemos que someter a aprobación de los consejeros. Ese plan establece 14 líneas de acción. Hay que esperar que el consejo las valide, o las modifique o las complemente, pero en líneas generales estamos trabajando fuertemente el tema de integración social y el de densificación equilibrada -donde lo que buscamos es que la ciudad sea sustentable-, y por otro en  los instrumentos de planificación. Hoy el 30% de las ciudades chilenas no tienen planes reguladores, lo que significa que su desarrollo es incierto y eso puede comprometer materias ambientales, funcionales y de calidad de vida de las personas, por lo que es un tema urgente.

– ¿Hay un énfasis especial en cambio climático y sostenibilidad?

Un tema que también consideramos urgente es el del cambio climático y las amenazas naturales. Todos sabemos que Chile está dentro de los 10 países con mayor nivel de amenaza de eventos naturales, de manera que hay que trabajar fuertemente para poder impulsar un modelo de ciudad más resiliente. Hay otros temas también, como la creación de una agenda verde en la Ordenanza General de Urbanismo y Construcciones (OGUC), y una serie de otras materias, como movilidad sustentable.

– Entre las facultades del consejo, está proponer instrumentos y políticas pero también reformas y propuestas de proyectos de ley ¿Qué se está pensando en esta materia?

En los próximos días va a haber un anuncio importante de integración social, ese trabajo fue desarrollado en conjunto con el CNDU. Hay ahí un proyecto de ley importante, y los otros que estamos trabajando, como el de un instrumento de planificación territorial, la idea es poder sugerir al Ejecutivo un proyecto para modificar la ordenanza y la ley, y lo que se proponga de amenazas naturales y cambio climático, probablemente va a modificación de la OGDUC. Todos los temas que abordamos están apuntando a modificaciones normativas legales o reglamentarias. Más que en el producto final, nos enfocamos en el instrumento para poder implementar algunas cosas.