La mitad de las 36 recomendaciones que la Organización para la Cooperación y Desarrollo Económicos (OCDE) hace a Chile en su tercera Evaluación de Desempeño Ambiental (EDA 2024) se refieren a la gestión del agua, lo que evidencia la relevancia que otorga el organismo internacional a la urgencia de abordar la crisis hídrica que vive el país. De hecho, la EDA Chile tuvo en esta oportunidad solo dos capítulos, uno de ellos dedicado a “Políticas y Gestión del Agua”, mientras que el otro es “Hacia el desarrollo sostenible”.

En total, la OCDE entrega 18 consejos sobre el tema hídrico, divididos en 4 grandes grupos; Arreglos institucionales, planificación e información; Abastecimiento de agua y saneamiento; Políticas hídricas y acuerdos de asignación; e Instrumentos económicos y financiación para la gestión del agua.

En el primer grupo destaca una sugerencia que hace años se viene debatiendo en el país, e incluso estuvo en las propuestas para una nueva Constitución, pero no ha logrado concretarse: “Establecer una autoridad gubernamental central para regular, planificar, desarrollar, conservar y proteger los recursos hídricos y proveer una gestión holística que incluya el agua y las aguas residuales, con funciones claramente definidas en todos los niveles de gobernanza (nacional, regional, de cuenca y local)”.

Durante la presentación de la EDA Chile 2024 en Santiago, la Directora de Medio Ambiente de la OCDE, Jo Tyndall, explicó a País Circular que “la principal razón para recomendar una institución central es asegurar la coordinación. Porque en esta área -como en otras-existen diversos intereses, nacionales y regionales, que deben coordinarse. No sugerimos el tipo particular de institución (…) Sin embargo, puede ser útil para el gobierno observar las opciones de otros países en circunstancias similares”. En ese sentido, la EDA cita los casos exitosos de Perú, Brasil e Israel, que poseen una Autoridad o Agencia Nacional del Agua.

En lo relativo a “Políticas hídricas y acuerdos de asignación”, uno de los focos es la asignación de Derechos de Aprovechamiento de Agua (DAA). Si bien la EDA reconoce el avance de la modificación al Código de Aguas de 2022, donde se elimina la perpetuidad de los DAA, recomienda “continuar con una reforma integral de los acuerdos de asignación de agua para abordar el uso excesivo y la asignación excesiva de recursos (…); considerar definir los DAA como una proporción de los recursos disponible; adoptar metodologías efectivas para caudales ambientales mínimos y garantizar su cumplimiento”.

Para analizar estos y otros consejos de la EDA Chile 2024 sobre “Políticas y Gestión del Agua”, conversamos con tres profesionales que se han especializado en esta materia y en la forma de enfrentar la severa crisis hídrica desde ámbitos legales, técnicos y académicos. A continuación exponemos el análisis de la subgerenta de Sustentabilidad de Fundación Chile y directora de Escenarios Hídricos 2030 (EH2030), Ulrike Broschek; el director del Diplomado en Hidrología e Impactos del Cambio Climático de la Universidad Adolfo Ibáñez, Cristián Chadwick; y la directora del Programa Derecho, Ambiente y Cambio Climático (DACC) de la Universidad de Concepción, Verónica Delgado, quien estuvo como invitada para comentar la EDA el día de su lanzamiento en la CEPAL.

Verónica Delgado. Visiones de protección ecosistémica, de justicia hídrica y de coherencia

-¿Qué elementos destacaría del capítulo “Políticas y Gestión del Agua” de la EDA?

Ese capítulo es portador de 3 visiones modernas: una visión de protección ecosistémica de los recursos hídricos (el agua y sus ecosistemas asociados), una visión de justicia hídrica (redistribuir el agua, afectando los DAA antiguos pues, como dice el informe, “aunque otros países han reconocido derechos de propiedad privada sobre el agua y mercados del agua, ninguno lo ha hecho de forma tan desregulada e incondicional como Chile”) y, en tercer lugar, una visión de coherencia para un “crecimiento ecológico” en materia de impuestos, cobros y bonificaciones.

-¿La sugerencia de una institución central y organismos de cuenca, podría ser un impulso para concretarlos?

Como soy abogada, veo en este informe una hoja de ruta regulatoria insoslayable. La EDA es un impulso vital para lograrlo. Y lo positivo es que se trata de una visión objetiva, que nos acerca a otros países OCDE y que debemos asumir democráticamente y con sentido de urgencia; sin quedarnos entrampados en la polarización con la que solemos discutir las reformas en materia de aguas.

-La evaluación es muy crítica sobre la asignación de DAA, ¿cuál es su opinión al respecto?

Quienes me conocen saben que coincido con las recomendaciones de la EDA en un 100%. Es imperativo, por ejemplo, avanzar en restaurar los ecosistemas de agua dulce, los ríos deteriorados en las cuencas sobreexplotadas, para lo cual será necesario que los caudales mínimos ecológicos (que consideren las condiciones ecológicas de cada masa de agua superficial) deben respetarse también por los DDA antiguos. Además, debemos darle el poder al Estado para ajustar a la realidad el agua otorgada en los DAA (en papel y hace más de 40 o 30 años); y definirlos como una parte (porcentaje) de los recursos disponibles y no un volumen absoluto de agua, como hoy.

-Se recomienda introducir instrumentos económicos para la gestión del agua, ¿cuáles se podían implementar en Chile?

Se pueden implementar todos los que nos proponen, por ejemplo, cobrar por extracción de agua (corresponde al principio “quien se beneficie, que pague”) o cobrar por los vertidos de contaminantes (el principio “quien contamina, paga”). Ahora lo que sí exigiría una reforma adicional es que esos recursos económicos se queden en la cuenca, para gestionarla y restaurarla, satisfaciendo el principio “el agua paga el agua”.

Me parece interesante que reiteran el llamado hecho en 2016 a no mantener los “incentivos perversos”, como bonificar el uso de químicos, que tanto contaminan nuestras aguas; pero ahora incluyeron el riego tecnificado, pues el agua ahorrada con la bonificación no es devuelta por el agricultor al río, sino que aumenta la superficie a plantar, de manera que no hay ahorro de agua para los ecosistemas o la gente, y además se usarán más químicos etc. Por el contrario, recomienda avanzar en bonificaciones más verdes y en sistemas de pago por servicios ambientales, lo que implica robustecer el principio “quien conserva, cobra”.

Finalmente, y dado que nos advierten del grave problema de contaminación que tenemos, sugieren crear un fondo a partir de los royalties mineros para limpiar la contaminación heredada del suelo y agua. Y que, para descontaminar, se pueda usar parte de los ingresos extraordinarios obtenidos del mayor precio que eventualmente pueda existir en la producción del litio.

-Se aconseja estándares más rigurosos de calidad para las aguas residuales, incluyendo los efluentes de la agricultura y acuicultura. ¿Cuál es la situación actual, qué mejoras se pueden realizar?

Aquí hay un atraso grave. Veamos lo más urgente. Primero, dictar las normas de calidad secundarias de cada río o lago de Chile; si bien hay 101 cuencas, tenemos apenas 6 normas. Mientras ello no ocurra no podremos aplicar ningún plan de prevención o descontaminación. Por ello estoy abierta a que se haga lo que nos sugieren: definir una lista estándar de parámetros básicos de calidad del agua para el territorio nacional con el fin de simplificar el proceso. Podrían definirse parámetros adicionales para cuencas concretas en función de consideraciones hidrológicas y presiones específicas. Segundo, actualizar (el Ministerio del Medio Ambiente está trabajando en esto) las normas que permiten descargar contaminantes en los ríos, exigiendo tratamientos terciarios. Tercero, y aquí no tenemos nada adelantado, hacernos cargo de los contaminantes emergentes como antibióticos, anticonceptivos, psicotrópicos, etc.; cuarto: regular la contaminación difusa.

-De las recomendaciones de la OCDE, entre ellas aumentar el presupuesto para gestión ambiental, ¿qué corresponde al Ejecutivo y qué al Legislativo?

Del Ejecutivo, hay varias de mera gestión o meramente reglamentarios, y otras implican presentar proyectos de ley cuando tiene iniciativa exclusiva. En materia de gestión, el llamado más urgente es a establecer una plataforma de información centralizada para la gestión de la calidad y cantidad del agua, coherente y completa, pública y de fácil acceso. Iniciar un proceso urgente de dictación y actualización de normas. Implementar sistemas de pago por servicios ambientales, etc. Buscar las mejores capacidades para los funcionarios estatales, capacitando especialmente en las nuevas leyes y buscando apoyo de la academia. En materia de proyectos de ley, corresponde a su iniciativa por ejemplo crear una autoridad central en aguas, imponer cobros, impuestos o establecer la gestión integrada de cuencas con organismos de cuenca; incluyendo, por cierto, pedir mayor presupuesto para avanzar en materia ambiental, hídrica y en ciencia.

Es evidente del informe un fuerte llamado al Congreso Nacional, para que con iniciativas del Ejecutivo o mociones parlamentarias, se logre modificar nuevamente el Código de Aguas o avanzar en leyes especiales, para crear un sistema sólido para reasignar el agua (y aquí ojalá logremos un acuerdo lo más transversal posible para no seguir con la inequidad existente), para que los Planes Estratégicos de Recursos Hídricos (PERH) en cada cuenca, decididos con la mayor participación de los actores clave de los territorios, tengan elementos vinculantes; para proteger en particular los salares en la explotación del litio, y dejar de considerar la salmuera rica en litio como un recurso mineral; para definir la naturaleza jurídica de aguas servidas tratadas para reúso y de las aguas desalinizadas, etc.

Cristián Chadwick. Fiscalización y adecuarse a los nuevos desafíos

-¿Qué destacaría de la EDA en relación al agua?

Chile presenta varios aspectos destacables y buenos, por ejemplo, que a nivel de ciudades Chile ha alcanzado un nivel muy alto de acceso al agua potable. Hemos alcanzado niveles de primer nivel. Por otro lado, hemos estado sometidos a la megasequía, con los desafíos que conlleva. Se ha logrado ver que ciertos aspectos de nuestra gobernanza del agua no están respondiendo adecuadamente a esos desafíos, por ejemplo, el sistema de derechos de agua asume que no hay grandes cambios en la disponibilidad en el tiempo. En aspectos como este, Chile tiene sistemas que no son adecuados para los desafíos actuales y tampoco hemos sido capaces de actualizarlos a los nuevos desafíos.

-¿Qué le parece la sugerencia de una institución central y organismos de cuenca?

Existen varias ideas muy valiosas; claramente en Chile falta mejorar la gestión del recurso hídrico, coordinación entre organismos, entre otros desafíos. Dicho esto, es sumamente importante el cómo se aterrizan las medidas; de existir una autoridad central que coordina los diferentes organismos del agua, ayudará mucho o nada, dependiendo de cuán efectiva sea la coordinación entre los diferentes organismos. No basta con tener buenas ideas e implementarlas, sino que hay que ver cuán efectiva es su gestión y si tienen las atribuciones para generar cambios reales. Habrá que esperar a que los cambios se implementen y ver las atribuciones que tienen, para realmente saber el aporte que tendrán sobre las políticas públicas en el agua. En síntesis, es de suma importancia las atribuciones reales que tenga la institucionalidad del agua, para ver los beneficios que generarán.

-La EDA es muy crítica sobre la asignación de DAA, ¿cuál es su opinión al respecto?

En Chile, se ha visto con la megasequía que la disponibilidad de agua (u oferta), puede variar de manera significativa entre una década y otra. El sistema de DAA asume que la disponibilidad de aguas es constante en el tiempo, lo cual está claro que no conversa con la realidad física de lo que ocurre con las precipitaciones y los caudales de los ríos. Dado esto, es claro que el sistema que tenemos tiene un problema estructural difícil de resolver. En algunas zonas del país, es altamente probable que estén sobre otorgadas en la actualidad. Para entender esto bien, es necesario por un lado estudiar adecuadamente cada cuenca y con ello saber la disponibilidad de agua real que existe; por otro lado, habría que contabilizar el número de DAA que hay en cada caso. Luego de levantar esta información se puede conversar, con conocimiento detallado de lo que pasa, posibles soluciones. Claramente, tener un sistema que asume que la oferta de agua no cambia en el tiempo no conversa con la oferta del agua, es algo que hay que revisar, pero una solución no es sencilla.

 -Se recomienda introducir instrumentos económicos para la gestión del agua, ¿cómo ayudarían?

Independiente del instrumento que se implemente, es muy importante analizar también el cómo se fiscalizarán aquellos instrumentos que se implementen. Por ejemplo, si se agregan multas, para la contaminación de ríos por vertidos agrícolas con exceso de pesticidas o fertilizantes, ¿la multa sería suficiente? Probablemente no, dado que si no hay un ente que se preocupe de la fiscalización, la legislación o multa asociada, quedará sin efecto.

-Sobre la calidad de las aguas residuales se recomiendan estándares más rigurosos, incluyendo los efluentes de la agricultura y acuicultura ¿Cuál es la situación actual, qué mejoras se pueden realizar?

En la calidad de aguas residuales agrícolas hace falta un sistema de incentivos, que promueva asegurarse de que los efluentes tengan una calidad del agua adecuada. El problema es que no se sabe si esto se está cumpliendo o no. Las medidas que hay que tomar para asegurarse que esto funcione son varias, porque no basta con poner un incentivo (o penalización) económica, dado que hay que verificar que se cumpla, lo cual requiere de fiscalización. Actualmente, dicha capacidad de fiscalización no existe. Hay que pensar no solo en legislación, sino en una implementación realista al respecto, que considere incentivos y un sistema de implementación adecuado.

Ulrike Broschek . Nueva institucionalidad para la Transición Hídrica

-¿Qué destacaría de la EDA en relación al agua?

Respecto del capítulo de Gestión de Agua y Políticas Hídricas, los temas planteados son todos relevantes, necesarios de abordar y coherentes con trabajos realizados en Chile. Destacaría las recomendaciones relacionadas con la necesidad de crear una nueva institucionalidad hídrica a través de una autoridad pública central y una gobernanza formalizada a escala de cuenca, ya que permitiría impulsar un punto de inflexión para la Transición Hídrica en Chile, dotando al Estado del necesario liderazgo y atribuciones para enfrentar la severa situación hídrica en sus diferentes dimensiones, tanto a nivel nacional como local. Esta nueva institucionalidad permitiría fortalecer y complementar la capacidad de gestión hídrica existente en los territorios.

En este tema valoramos el avance del Comité Interministerial de Transición Hídrica Justa que impulsó junto a los gobiernos regionales pilotos de gobernanza a nivel de cuencas. Como Escenarios Hídricos 2030 pudimos apoyar técnicamente el piloto de la cuenca del Maipo liderado por el Gobierno de Santiago que, con un Grupo Promotor de 27 organizaciones territoriales, diseñó las bases del futuro Organismo de Cuenca para la Seguridad Hídrica del Maipo, que está próximo a ser lanzado. Este proceso metodológico con los diferentes actores y diseño base servirá, sin duda, de insumo para su aplicación en otras cuencas y para un proyecto de ley que formalice estos organismos en Chile.

Otros componentes relevantes se relacionan con recomendaciones de implementación de un espectro más amplio de soluciones para resolver problemas de disponibilidad y calidad de aguas, entre ellas medidas sostenibles como la gestión de la demanda a través de eficiencia hídrica, el desarrollo de Soluciones basadas en la Naturaleza (SbN) y la reutilización de aguas residuales tratadas. En Chile, las SbN y la eficiencia hídrica son sostenibles pues son factibles de implementar en el corto plazo, son costo-eficientes y tienen impacto positivo no sólo económico sino también ambiental y social. Un ejemplo de esto son las cuencas del Maipo y Maule donde este conjunto de soluciones permitiría aportar más de un 90% del volumen de agua para cerrar la brecha hídrica, con un 27 y 7% de la inversión total requerida (EH2030, 2022).

-Algunas de las recomendaciones ya han sido hechas por organismos nacionales e internacionales; ¿de qué forma su inclusión en la EDA puede ser un impulso para concretarlas?

La EDA indica “la necesidad de una acción concertada para abordar la grave y cada vez más profunda crisis hídrica” lo que nos permite reforzar la necesidad de abordar este tema con sentido de urgencia. El hecho de que sean análisis y recomendaciones indicadas por un organismo experto internacional sirve, pues no solo confirma y enfatiza los múltiples análisis y trabajos previos existentes, sino que refuerza que las propuestas desarrolladas van en línea con una gestión hídrica de estándar mundial.

-La evaluación es muy crítica sobre la asignación de DAA, ¿cuál es su opinión al respecto?

Se hace una recomendación relevante en la revisión del marco jurídico para ajustar asignaciones de agua que pudieran ocasionar la sobreexplotación y asignación excesiva de recursos.

En un análisis que reportamos en la Radiografía del Agua (2018) estimamos que los derechos de aprovechamiento de agua consuntivos (registrados hasta diciembre del 2017 en el Catastro Público de Aguas de la DGA) superaban siete veces las extracciones de agua en el país. Es decir, hay más DAA asignados en comparación con el agua actualmente utilizada. Los derechos antiguos que se propone ajustar no integran los caudales ecológicos, por lo que se podrían dar escenarios de sobreexplotación. En un estudio reciente donde establecimos el potencial de recarga de acuíferos en el Maipo, evidenciamos que los DAA subterráneas entregados superan 35% la capacidad de recarga natural del acuífero (Nascimento y Barreiras, 2021 para EH2030). Esto significa que, si no hacemos una gestión de intervenciones adecuada, el conjunto de usuarios de agua de la cuenca podría sobreexplotar e incluso agotar las aguas subterráneas por el solo hecho de hacer uso de sus derechos de agua. La proliferación y profundización de pozos en los últimos años debido a la sequía es una señal y alerta necesaria de considerar.

Para enfrentar esta situación es importante analizar las asignaciones de derechos de agua para ajustar las extracciones a la disponibilidad real; además, con la incertidumbre y variabilidad climática anual, las asignaciones debieran ser flexibles. Para la debida coordinación de extracciones y distribución de agua, se requiere avanzar en la constitución y fortalecimiento de organizaciones de usuarios de agua, se debe seguir promoviendo el desarrollo de comunidades de agua subterránea, se deben coordinar las intervenciones de agua superficiales con las subterráneas y también se deben generar mecanismos e incentivos para el uso sustentable y la restauración de los ecosistemas de agua dulce que han sido degradados.

-¿Qué instrumentos económicos para la gestión del agua se podían implementar en Chile?

De acuerdo con principios de la OCDE (2012) hay diferentes mecanismos que podrían estudiarse para su aplicación en Chile. por ejemplo: Usuario o beneficiario paga, cobro sobre la base del consumo o de los beneficios monetarios recibidos por su uso; Quien contamina paga; Equidad, mecanismo donde, por ejemplo, los usuarios de áreas menos afectadas contribuyan al financiamiento de las zonas más afectadas por sequía y otras situaciones de escasez hídrica; El agua paga por el agua, aplicado en México y Francia, donde los ingresos obtenidos son utilizados “sólo para el agua”; es decir, exclusivamente para la gestión de los recursos hídricos y ecosistemas relacionados.

-Sobre la calidad de las aguas residuales se recomienda estándares más rigurosos, incluyendo los efluentes de la agricultura y acuicultura ¿Qué mejoras se pueden realizar en el corto o mediano plazo?

Hace algunos años se ha propuesto revisar las normas de emisiones para aumentar las exigencias de depuración de las aguas. Se debe fomentar el reúso de las aguas residuales a fin de reducir las emisiones y los requerimientos de agua fresca de los procesos productivos. La reducción de la disponibilidad de agua por escasez hídrica también ha afectado la calidad debido a la menor capacidad de dilución de los cuerpos receptores. En este sentido, es relevante avanzar en el desarrollo de las normas secundarias de calidad de aguas. Respecto de la agricultura, la eficiencia y tecnificación del riego para la reducción de extracciones de agua permitiría controlar y reducir significativamente la aplicación de fertilizantes y pesticidas en cultivos.

*La tercera Evaluación de Desempeño Ambiental de Chile -en inglés- se puede consultar aquí: EDA Chile 2024