“Lo primero que hay que decir es que los cambios en la institucionalidad del agua tienen que hacerse ahora. Cada año que pasamos sin hacer las modificaciones necesarias suben mucho los costos de la inacción, que son económicos, sociales y ambientales”.

Así de tajante es Paul Dourojeanni, líder de Gobernanza e Institucionalidad de Escenarios Hídricos 2030 (EH2030), cuando se le pregunta sobre la urgencia de transformar en Chile la forma en que se gestionan y se toman las decisiones en torno a los recursos hídricos.

Esta necesidad fue lo que motivó a EH2030 a desarrollar una propuesta para una nueva institucionalidad hídrica en el país, que fue presentada a fines de octubre por esta iniciativa creada en 2016, bajo la coordinación de Fundación Avina, Fundación Chile y Fundación Futuro Latinoamericano, con el propósito de aportar al logro de la seguridad hídrica nacional.

Dourojeanni comenta que uno de los atributos de la propuesta que presentaron, y que le da robustez y amplias posibilidades de ser implementada, es el hecho de que fue construida en un proceso participativo con una amplitud “inédita” en torno a este tema, subraya. “Durante un año y medio estuvimos realizando talleres, reuniones, mesas técnicas, encuentros sectoriales, entre otras actividades; en total participaron más de 700 personas, pertenecientes a 371 instituciones, entre ellas municipios, organismos públicos, organizaciones de usuarios de agua, ONGs, empresas, gremios, servicios sanitarios rurales, universidades, por mencionar algunas”.

Asimismo, explica el especialista, algo distintivo es que en este proceso participaron personas de distintos territorios del país, desde Arica y Parinacota hasta Los Ríos, y especialmente de las cuencas hidrográficas de Maule y Maipo, que han sido cuencas piloto para este trabajo. Es decir, los territorios fueron parte del proceso de construcción, dice.

Y es que sin los territorios y sus habitantes, comenta, es imposible llegar a las mejores decisiones y aplicarlas de forma eficiente. Esa es, precisamente, una de las mayores falencias de la institucionalidad actual, de acuerdo con el análisis de EH2030 que, junto con los diálogos multisectoriales, realizó más de 30 entrevistas con informadores clave, analizó al menos 8 casos internacionales, y revisó más de 50 documentos, entre ellos informes y propuestas previas sobre la materia, tanto nacionales como internacionales.

Desde los territorios

Dourojeanni explica que cuando se habla de territorios en relación con los recursos hídricos se refiere particularmente a las cuencas hidrográficas, que son reconocidas internacionalmente como la unidad territorial óptima para gestionar los recursos hídricos.

“La cuenca es el espacio terrestre donde se da gran parte del ciclo natural del agua, como nos enseñaban en el colegio: la precipitación cae, llega al suelo y va desplazándose por este territorio desde la parte alta hasta el punto más bajo, tanto de forma superficial como subterránea”, explica Dourojeanni. Así, si existe degradación de las zonas altas de un río eso tiene un efecto directo en la calidad y cantidad de agua en la parte baja.

Esta interrelación se replica en las 101 cuencas del país y es lo que hace indispensable que la gestión de los recursos hídricos se haga de forma integral y sistémica, con la participación de todos quienes habitan esas zonas, señala el especialista.

-En estos momentos la mitad de las comunas del país están con decretos de escasez hídrica vigentes, lo que da cuenta de la gravedad de la situación ¿Por qué es importante un cambio institucional en estas circunstancias; no bastaría con empezar a aplicar soluciones tecnológicas, soluciones basadas en la naturaleza y otras medidas que están disponibles?

Hemos visto que no existe la capacidad actual de las instituciones para proponer y ejecutar soluciones innovadoras y preventivas, que serían de más bajo costo y más eficientes. Esto quiere decir que la institucionalidad está hecha para soluciones en el evento de una crisis, pero no están preparadas para adelantarse a esa crisis y adaptarse a las nuevas situaciones. Por ejemplo, cuando se quiere ejecutar medidas novedosas, como soluciones basadas en la naturaleza, vemos que todo el aparato público y privado no está teniendo la capacidad de coordinación para poder implementarlas con la urgencia que se requiere, debido a que no están contenidas en las glosas, las evaluaciones de su impacto, ni tampoco en las directrices o lineamientos de una política o a nivel institucional.

En un estudio previo, que publicamos en 2019 (Transición Hídrica), identificamos las causas de los problemas de brecha y riesgo hídrico, y solo el 17% están relacionadas con el cambio climático, mientras que 44% tiene su base en la gestión y gobernanza, y el porcentaje restante también se debe a intervenciones antrópicas.

Entonces, el cambio institucional se necesita para establecer un sistema que permita adaptarse a los cambios sociales y ambientales, y al mismo tiempo poder establecer medidas que se puedan ejecutar ahora, en el corto plazo.

En resumen, la institucionalidad que tenemos ahora no está siendo capaz para enfrentar los desafíos actuales, ni los que se nos vienen.

-Entonces, ¿la implementación de soluciones adecuadas, en el tiempo correcto y de forma eficiente, no es posible con la institucionalidad actual?

Exacto. Y sobre todo en las escalas apropiadas, porque la institucionalidad que tenemos es muy centralista, decide medidas desde un escritorio en Santiago para todo el país y se pierde la conexión con los territorios. Hay cuencas que tienen potencial para cierto tipo de medidas, pero al no haber una decisión desde los niveles locales es muy difícil implementarlas; actualmente la decisión tiene que pasar por el nivel central y luego se devuelve, eso causa una demora, una pérdida de la urgencia, e implica no poder hacer las cosas de inmediato.

-La propuesta de EH2030 incluye la creación de organismos de cuenca y un organismo nacional, ambos con dos entidades: una técnica (Autoridad) y una política (Comité), ¿cómo funcionan, como se relacionan entre ellos?

Dada la experiencia internacional, es claro que para poder implementar medidas no solamente se necesita de la mejor ciencia, la parte técnica, sino también la voluntad política; solo así se puede hacer de mejor forma y se pueden priorizar las soluciones, medidas y acciones. (…) Entonces, estas dos entidades (técnica y política), tanto a nivel nacional como a nivel de cuenca, se relacionan horizontalmente. Los Comités -de cuenca o nacional, según sea el caso- definen los objetivos que se quieren lograr en el territorio. Mientras, la Autoridad de Cuenca y la Autoridad Nacional son los entes técnicos que, sobre la base de los datos científicos, deben definir cuáles son las mejores opciones para alcanzar dichos objetivos, y así acortar la brecha hídrica (diferencia entre la demanda y la oferta de agua disponible en las fuentes) o resolver problemas de riesgos hídricos (asociados a los eventos extremos, como inundaciones). Una vez que eso se define, se presentan los proyectos o los planes a consulta en el Comité, que debe ratificar el plan, de modo que sus integrantes también se hagan parte de él.

Si solo hubiese una capacidad técnica -y es lo que está pasando hoy-, al no considerar la participación ciudadana, los proyectos normalmente son dejados de lado. Eso se evita con la creación del Comité -donde participan constantemente el sector público, privado, la sociedad civil y la academia-, porque deben ponerse de acuerdo en la implementación y luego tienen la obligación de implementar el plan, con debidos mecanismos de rendición de cuentas.

Es muy importante esta interacción entre lo político y lo técnico. La discusión comienza a partir de los datos, pero es un proceso continuo de co-construcción, donde los actores están siempre involucrados, desde el levantamiento de la información, la búsqueda de priorización, hasta la definición de una hoja de ruta con medidas, acciones y soluciones. Esto acorta los tiempos y facilita la implementación porque se va integrando a los actores.

-Pero en la práctica el Comité podría rechazar las medidas aunque tengan sustento científico, tiene el poder de decisión…

En todas partes del mundo donde esto funciona ha sido un trabajo continuo, donde se van generando las confianzas y entendiendo el proceso. Como en Chile no tenemos esta experiencia sabemos que en un principio va a costar. Probablemente la Autoridad va a proponer un plan, el Comité va a rechazar algunas medidas, y así el plan se va haciendo más específico, y las acciones concretas en que hay acuerdo se van a implementar. Si hay medidas en las que no están de acuerdo todos, se dejan y se discuten después. Pero hemos visto que existe gran consenso de soluciones en los territorios.

-La gestión desde las cuencas es recomendada por la ONU desde hace años y todos los países de la OCDE la han implementado, ¿por qué en Chile no se ha hecho?  

Chile posee condiciones únicas para la gestión de cuencas y desde hace unos 40 años que se ha estado intentando establecer organismos de cuenca.

Hicimos un levantamiento de las razones por las cuales no se ha logrado, y esto es algo que está bien documentado. Uno de los grandes temas es la confusión entre la administración de los derechos de agua (otorgados para desarrollar una actividad económica) y la administración de las fuentes de agua en tanto bien nacional de uso público, es decir los glaciares, humedales, bofedales, suelos, etc.

A las Organizaciones de Usuarios de Agua (OUAs) se les dio la facultad de administrar los derechos de agua, labor que se ha cumplido satisfactoriamente al interior de cada organización, pero que se han confundido con las labores que debe tener un organismo de cuenca. Entonces, ha habido muy poca voluntad política para establecer un organismo que se cree cumpliría las mismas funciones que las OUAs, pero no es así.

La experiencia internacional muestra que los organismos de cuenca funcionan de forma complementaria a las OUAs, no son competitivas sino complementarias, porque las OUAs administran los derechos de agua, es decir, una vez que el agua ya está entregada hacen extracción y la administran entre los usuarios.

-¿Eventualmente podría haber funciones donde hubiera algún tipo de choque entre ambos organismos?

Sí, podría haber algunas. Pero es un tema que se debe conversar porque, por ejemplo, hay vacíos y superposiciones de las funciones de gestionar las fuentes naturales de agua, que no se están haciendo particularmente a nivel de cuenca.

Nosotros proponemos definir claramente los roles y las funciones que tiene los organismos de cuenca, que permiten apoyar la función de las OUAs. Es importante señalar que, salvo un par de excepciones, en Chile las Organizaciones de Usuarios no actúan a nivel de cuenca, sino que en subcuencas o secciones. Estas organizaciones deben ampliar su área de acción al nivel de cuencas, y eso está siendo muy difícil de lograr.

Además, desde hace mucho tiempo, desde diversos sectores de la sociedad se está solicitando que los actores que no tienen derechos de agua puedan participar en las decisiones en torno a los recursos hídricos, debido a que las OUAs están integradas solo por los poseedores de derechos de agua.

Lo interesante sobre este punto es que en ningún lugar del mundo todos los actores de una cuenca deciden sobre los derechos o concesiones de agua o la forma de administrarlos. Lo que hace la sociedad en los organismos de cuenca es decidir sobre los bienes nacionales de uso público, es decir, definen cómo se protegen las fuentes de agua, cómo se conservan, qué prioridades tiene la cuenca para poder ocupar esa agua.  En este caso, el organismo de cuenca tiene en consideración todos los usos, además de los productivos, por ejemplo, el agua potable rural, los recreativos, para los ecosistemas, por mencionar algunos.

-¿Es posible implementar esta propuesta manteniendo el modelo de Derechos de Agua que existe en Chile?

Sí, se puede hacer con los Derechos de Agua como están. De todos modos, creemos que ese modelo va a tener cambios, se tiene que seguir avanzando en mejorarlo, porque lo lógico es que el derecho de agua sea utilizado de acuerdo con la disponibilidad hídrica que exista en una cuenca y con una definición de las prioridades de uso. Estos dos aspectos son los más importantes, porque, por ejemplo, en países donde funcionan mercados de agua, se da prioridad al consumo humano, el medio ambiente, la agricultura de subsistencia, entre otras cosas, poniendo límites en atención a otros usos. Se reparte el agua para esas prioridades y el resto de las aguas disponibles en ese año se ponen en un mercado, donde compiten entre los mismos usuarios cómo usufructúan mejor ese uso.

Implementación inmediata

–Ustedes hacen un planteamiento muy concreto para comenzar a implementar su propuesta inmediatamente, ¿cómo sería esa estrategia y por qué sería lo más adecuado?

Estamos viviendo una crisis que nos obliga a actuar de forma urgente, tenemos que tomar decisiones ahora, no podemos esperar más. Por eso planteamos una estrategia con medidas que se pueden implementar desde ya, con el marco normativo vigente, y en paralelo podemos ir avanzando en las modificaciones legales que se requieren, de la forma más rápida posible.

En Chile hay una gran dispersión de funciones en torno al agua, pero el mayor problema es la falta de un liderazgo claro, que organice esas funciones, para evitar que se dupliquen, para unificar la información existente, etc. Actualmente, de los 56 organismos que legalmente tienen facultades en torno al agua, la Dirección General de Aguas (DGA) concentra más del 70% de las macro funciones de liderazgo, por lo que consideramos que lo más eficiente es fortalecer este organismo para que se transforme en la Autoridad Nacional del Agua.

Actualmente la DGA está debilitada, pero cuenta con una importante capacidad técnica que puede ser fortalecida con más recursos, con capacitaciones y otras acciones que de manera progresiva le otorguen la robustez necesaria para este nuevo desafío.

-El país tiene 101 cuencas, ¿habría 101 Autoridades y 101 Comités de Cuenca?

Como las Autoridades de Cuenca son la parte técnica, cada una podría atender a varias cuencas, por eso creemos que la direcciones regionales y provinciales de la DGA pueden asumir ese rol y, progresivamente, según las necesidades, se van haciendo ajustes.

En cambio, los Comités de Cuenca sí deben corresponder uno a cada cuenca.

-Ustedes señalan que un fundamento indispensable de este organismo es la autonomía y la DGA no es autónoma, ¿cómo se resuelve eso?

Lo que proponemos es un proceso que comienza con el fortalecimiento de la DGA, mientras en paralelo se avanza para darle una naturaleza jurídica distinta a la actual.

La autonomía es muy importante porque los organismos que gestionan los recursos hídricos no pueden estar supeditados a ciclos políticos, porque para planificar e implementar un plan hídrico necesitas más que cuatro años.

Es ahí donde tenemos una debilidad grave en Chile. Los últimos años hemos visto que las decisiones, los planes o políticas de recursos hídricos se cortan con cada cambio de gobierno y se crean otras. Pasa con los planes, con instrumentos de gestión e incluso con la creación de nuevas unidades dentro de la DGA.

Por otra parte, creemos que el momento constituyente que está viviendo el país presenta una oportunidad única para que esa autonomía supraministerial para la gestión de los recursos hídricos quede establecida en la Constitución, donde también debiera estar integrado el concepto de gestión a niveles de cuenca.

-Actualmente hay en el Congreso un proyecto de ley presentado por el Ejecutivo para crear una Subsecretaría del Agua, ¿esa institución es compatible con su propuesta?

Sí. La Subsecretaría del Agua para Chile fue una propuesta hecha en 2013 por el Banco Mundial, como parte de una estrategia que contemplaba que al 2019 se hubiera transformado en una Agencia Nacional del Agua autónoma. Claro que en todo este tiempo las condiciones han cambiado y las urgencias son otras; de hecho, un informe de 2015 del Instituto Mundial de Recursos (WRI) nos sitúa como el único país latinoamericano con estrés hídrico extremadamente alto para 2040.

Nuestro objetivo es no demorar más las soluciones, porque no tenemos más tiempo. Los diagnósticos están hechos, ahora tenemos que implementar.

Por eso apostamos por una mirada sistémica. No solo proponemos organismos, proponemos un Sistema Nacional de Recursos Hídricos, que implica el fortalecimiento de todas las organizaciones actuales y la creación de organismos que sean complementarios a las instituciones existentes. La idea es progresar para que esas organizaciones sean coordinadas a través de un liderazgo claro, tanto a nivel nacional como a nivel de cuenca.

-¿Qué pasos vienen ahora?

Por una parte estamos gestionando una presentación ante la Convención Constitucional, también queremos conversar con los parlamentarios, y ya hemos tenido diálogos con prácticamente todos los candidatos presidenciales. Además, queremos escuchar con mayor profundidad a los funcionarios públicos de los organismos involucrados, para tener una transición lo más amigable posible para ellos.

Y sin duda que hay que volver a los territorios, a conversar con la OUAs, los gremios, la sociedad civil, etc.

-Ustedes ya han avanzado en eso, han subrayado que esta propuesta surgió de un proceso participativo que incluyó a los territorios, no debe ser algo fácil…

Efectivamente, no ha sido fácil y hemos aprendido mucho en el camino. Son procesos donde se va aprendiendo de las distintas necesidades y, sobre todo, se trata de llegar a consensos, a mínimos comunes, a través de las discusiones, de conocernos, de aumentar las confianzas, etc. Para implementar cualquier decisión hoy se necesita obligadamente construirla en conjunto con las personas que van a ser afectadas por esas decisiones. Además, son esas personas las que tienen el conocimiento de las necesidades y posibles soluciones de cada uno de los territorios.

Asimismo, se debe fomentar la colaboración público-privada, que se ha visto afectada por la falta de confianzas, y la manera de acercarse es el diálogo, especialmente a nivel local.

Es un proceso que cuesta y que no se acaba.

-Al presentar su propuesta mostraron cálculos de los costos de inacción, por ejemplo, más de 70 millones de pesos al año en la región de O’Higgins, ¿a qué se refieren esos montos?

En este caso se trata de un estudio de la CONAF, que calculó lo que se podría haber producido si se hubieran cultivado esas tierras que ahora están degradadas, y ese costo se lleva a pesos porque es fácil de entender y permite sensibilizar sobre el impacto de la mala o falta de gestión de los recursos hídricos. Sin embargo, son necesarios cálculos para determinar el costo de inacción frente a la desertificación en cuanto a la pérdida de acceso humano al agua, o bien, la pérdida de ecosistemas y biodiversidad, etc. Esto le da mayor validez a lo que estamos proponiendo.

 -¿Un costo de inacción podría ser un aumento de pobreza en Chile?

No directamente. Pero sí se puede decir que un costo de inacción es la pérdida en el acceso al agua y eso implica una mayor pobreza. Por ejemplo, con la pérdida de una fuente de la cual se abastece un agua potable rural, como un acuífero, se va a perder el acceso al agua y eso es lo que queremos evitar.

-Pero eso ya lo están viviendo muchas comunidades rurales, ¿quiere decir que va a seguir aumentando?

Sí, podría seguir aumentando y los costos van creciendo casi exponencialmente a media que no hacemos las cosas. Por eso, por ejemplo, en todas las convenciones de cambio climático se calcula el costo que tendría ahora y el costo que tendría en el futuro la implementación de medidas, las que pueden –ser 4 o 5 veces más que si no se actúa y hacen ahora.

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El resumen ejecutivo de la propuesta “Gobernanza desde la cuencas: Institucionalidad para la seguridad hídrica en Chile” se puede descargar en la web de EH2030