Agenda 2030 / Opinión

Del discurso (del método) a la acción climática

“El país cuenta con información refinada durante décadas de análisis y capacitación de equipos. Hoy las tecnologías de información están instaladas y las metodologías probadas, sin embargo la realidad se obstina: ni nuestra institucionalidad ni nuestra legislación ni mucho menos nuestros compromisos internacionales han sido obstáculo para que nuestras emisiones sigan creciendo de manera sostenida y los impactos nos sigan sorprendiendo, y costando cada vez más caros”.

Andrés Pirazzoli | 4 Dic 2018 a las 6:30 am

El presidente Piñera dice camino al G-20 que en “calentamiento global hemos hablado mucho y logrado poco”. En efecto, Chile lleva al menos cuatro décadas aprendiendo e informándose sobre las fuentes y los impactos del cambio climático. Según el último informe del IPCC, nos quedan menos de 12 años para reducir nuestras emisiones globales a la mitad si queremos conservar la integridad ambiental y atmosférica del planeta, y la viabilidad de nuestras generaciones e inversiones futuras.

Coincidentemente, de manera incremental el país vive los peores registros históricos de eventos climáticos extremos: sequía, incendios forestales y aluviones. El país vive estaciones cada vez más amplias y marcadas: inviernos sin lluvia ni nieve, veranos prolongados y calientes, otoños y primaveras lluviosas que se quedan únicamente escazas semanas. Con la isoterma cero al alza, desaparecen nuestros glaciares.

Sin embargo, nuestro sistema jurídico permanece intacto y difuso, nuestras señales de precio débiles, lo mismo que nuestra institucionalidad, que entrega señales regulatorias ambiguas y permanece mal equipada para tomar decisiones ante el cambio climático en una clara crisis y vacío de liderazgo.

Mientras los granizos y las heladas dan cuenta de cultivos sin seguros, en las discusiones y seminarios internacionales y de la región Chile es un orgulloso referente en el desarrollo e implementación de metodologías de medición, reporte y verificación de gases de efecto invernadero (GEI). Alumno prodigio de la OCDE.

¿Cuánto valen nuestras credenciales y trabajo metodológico?¿Qué nos falta para mover las agujas?

El país cuenta con información refinada durante décadas de análisis y capacitación de equipos. Hoy las tecnologías de información están instaladas y las metodologías probadas, sin embargo la realidad se obstina: ni nuestra institucionalidad ni nuestra legislación ni mucho menos nuestros compromisos internacionales han sido obstáculo para que nuestras emisiones sigan creciendo de manera sostenida y los impactos nos sigan sorprendiendo, y costando cada vez más caros.

Con todo, Chile representa el 10% de proyectos de América Latina registrados en el mecanismo de desarrollo limpio del agonizante Protocolo de Kioto. Adicionalmente hoy existen en el país 669 proyectos en construcción que se espera representen casi 3.000 toneladas en reducciones potenciales certificables, con un 50% de esos certificados aún fuera del sistema de registro. Los actores nacionales de este mercado insisten en que para que sea posible continuar emitiendo certificados de reducción de emisiones, es necesaria una señal clara en el aumento del precio al que puedan acceder con dichas reducciones (calculan el costo promedio de las reducciones en torno a los 17 dólares).

“La industria nacional, la minería y la generación eléctrica, inclusive el sector financiero chileno han mostrado una evolución notable en menos de una década. Atrás quedó el tiempo de los escépticos del cambio climático. Hoy, si bien voluntariamente y de forma tímida, el sector privado comienza a tomar pasos claros en la dirección que la ciencia lleva años recomendando”.

Por otro lado, y a casi dos años de su promulgación, Chile cuenta con uno de los primeros impuestos a las emisiones de CO2 del mundo, primer esfuerzo institucional y jurídico que busca dar algún sustento a la acción climática nacional y local: una señal de precio que aún lejos de reflejar el costo social y económico de la emisiones –el impuesto fue fijado en 5 dólares por tonelada para Chile- ha permitido nutrir preliminarmente un sistema robusto de información de emisiones: el Registro de Emisiones y Transferencias de Contaminantes (RETC).

Chile ostenta credenciales que son robustas en diversas metodologías de cambio climático. Ha presentado su tercera comunicación nacional y su segundo reporte bianual de actualización, ambos instrumentos oficiales que reportan ante la ONU nuestros inventarios nacionales de GEI, las principales vulnerabilidades del país y un reporte del apoyo financiero y técnico recibido por cooperación internacional con la etiqueta de cambio climático.

Además, cuenta con un plan de acción nacional de cambio climático (PANCC), planes de adaptación nacional y sectoriales, y una iniciativa voluntaria de medición y gestión de huella de carbono para el sector privado (Huella Chile). Sin recursos, prácticamente. Todas las acciones reportadas representan, naturalmente, presupuestos ejecutados o provenientes de una decadente cooperación internacional: el costo de ser miembro pleno del club OCDE.

¿Quién es responsable de las emisiones? ¿Cuántas emisiones debemos reducir?¿Qué sectores?¿Mediante qué instrumentos?¿Qué criterios utilizaremos para repartir los esfuerzos? ¿Cómo atribuir las responsabilidades?

Dos años de la implementación del paquete de impuestos verdes a las fuentes fijas (artículo 8 de la Ley 20.780), han traído consigo un desarrollo institucional sin precedentes, tanto a nivel de Ministerio del Medio Ambiente, como sobre todo en la Superintendencia de Medio Ambiente, órgano encargado de su fiscalización.

Algo igualmente notable y digno de mención aparte es el cambio que trajo el acuerdo nacional tras la reforma del mercado eléctrico que significó el crecimiento exponencial de ERNC con una sencilla modificación a las bases de licitación. Los efectos esperados van desde la penetración masiva de ERNC, hasta la baja en hasta un 30% en las cuentas de luz de usuarios finales. Además, logramos captar la atención de Al Gore.

La industria nacional, la minería y la generación eléctrica, inclusive el sector financiero chileno han mostrado una evolución notable en menos de una década. Atrás quedó el tiempo de los escépticos del cambio climático. Hoy si bien voluntariamente y de forma tímida, el sector privado comienza a tomar pasos claros en la dirección que la ciencia lleva años recomendando.

A comienzos de año 2018 la Asociación de Generadoras de Chile anunció su compromiso de no iniciar nuevos desarrollos de proyectos a carbón que no cuenten con sistemas de captura y almacenamiento de carbono u otras tecnologías equivalentes. Voluntariamente. Hoy el sector financiero alerta sobre la necesidad de contar con una estandarización para la evaluación económica de proyectos que promuevan la adaptación y mitigación del cambio climático.

“El liderazgo de Chile en la acción climática comienza a decaer cuando se asoma el final de la “acción voluntaria” y comienza a ser cada vez más visible la necesidad de pasar a una “acción vinculante”.

En estos días se celebra en la ciudad polaca de Katowice la vigésimo cuarta conferencia de las partes de la CMNUCC (COP24). Como cada año desde la adopción del Acuerdo de París, delegaciones de Chile y otras 185 partes del acuerdo que han presentado sus contribuciones negocian con la misión de acordar un conjunto de reglas vinculantes para la implementación de sus metas nacionales (NDC).

El rol de Chile en la negociación del Acuerdo de París y de sus reglas fue incisivo a pesar de su relativo tamaño. Con la bandera de la ambición exigió, con otros países de su coalición, el conjunto de reglas procedimentales mínimas que vieron nacer el nuevo sistema de protección climática internacional: un sistema iterativo de ambición quinquenal (5 años) donde las partes analizan los efectos de sus NDC comunicadas con respecto a la meta global, y luego son llamadas a presentar nuevos compromisos en línea con la meta global y el nivel de esfuerzo necesario que indique el dialogo facilitativo (Talanoa Dialogue). Sus nuevas NDC, contribuciones o metas, deben ser más ambiciosas que las anteriormente presentadas. La próxima ronda de presentaciones será en 2020.

Recordemos que el objetivo del Acuerdo de París es mantener el aumento de la temperatura global bajo los 2 a 1,5ºC con respecto a la época pre industrial. Esta es una meta global que puede traducirse a una concentración de partes por millón de CO2eq en la atmósfera: 450 a 350 ppm. Esto se puede cuantificar, medir y comparar en cualquier lugar del mundo.

La lógica indicaría que esta meta, engranada en el Acuerdo de París como su objetivo último, es indicativa de un nivel de esfuerzo global conjunto que debiera ser distribuido de manera justa entra las 195 partes, pues el Acuerdo de París le asignó la responsabilidad a cada una de las partes de determinar nacionalmente el nivel de esfuerzo que le correspondería, a la luz de sus responsabilidades comunes pero diferenciadas, y también de sus capacidades respectivas.

Por el tipo de meta que Chile presentó como Contribución Nacionalmente Determinada, el país perdió toda credibilidad, perdiendo la oportunidad de activar un mercado de carbono vibrante en Chile.

La meta de Chile es una meta relativa o meta de intensidad de emisiones, que puede resumirse de la siguiente forma en materia de mitigación o reducción de emisiones:

a) Chile se compromete al 2030, a reducir sus emisiones de CO2 por unidad de PIB en un 30% con respecto al nivel alcanzado en 2007, considerando un crecimiento económico futuro que le permita implementar las medidas adecuadas para alcanzar este compromiso.

b) Adicionalmente, y condicionado a la obtención de aportes monetarios internacionales (grant), el país se compromete al 2030, a aumentar su reducción de emisiones de CO2 por unidad de PIB hasta alcanzar una disminución entre 35% a 45% con respecto al nivel alcanzado en 2007, considerando, a la vez, un crecimiento económico futuro que le permita implementar las medidas adecuadas para alcanzar este compromiso.

Nuestro liderazgo comienza a decaer cuando se asoma el final de la “acción voluntaria” y comienza a ser cada vez más visible la necesidad de pasar a una “acción vinculante”.

“Es muy difícil que el llamado del sector privado a habilitar un mecanismo de compensaciones en Chile tenga aplicabilidad, en un contexto en que no se puede identificar el nivel de esfuerzo nacional que debemos reportar con claridad absoluta”.

El problema es que la contribución comunicada a la ONU por Chile difícilmente puede ser cuantificada de manera robusta y por lo mismo, difícilmente puede ser traspasada a los privados, principales emisores nacionales.

No solamente la meta es relativa, intensidad de emisiones de CO2 por unidad de PIB, sino que es una meta que deja fuera al sector forestal (se plantea una débil meta aparte), y además condiciona su exigibilidad a un determinado nivel de crecimiento económico y adicionalmente a cooperación internacional. No es de extrañar que la comunidad internacional nos evalúe literalmente con nota roja.

Es muy difícil que el llamado del sector privado a habilitar un mecanismo de compensaciones en Chile tenga aplicabilidad, en un contexto en que no se puede identificar el nivel de esfuerzo nacional que debemos reportar con claridad absoluta.

Existe otro tipo de metas, conocidas como metas absolutas de reducción, que permiten cuantificar con menor rango de error las emisiones, el nivel de esfuerzo nacional necesario, y constituyen una base clara para desarrollar instrumentos y legislación nacional. Con algunas excepciones como Chile, la mayoría de los países OCDE han presentado metas absolutas.

Sin entrar en un análisis de su nivel de ambición o esfuerzo (el cual es bajo e insuficiente como todas las NDC presentadas en la primera ronda), sino simplemente deteniéndonos en su metodología, conviene revisar la meta absoluta de la Unión Europea, con sus estados miembros: es un compromiso vinculante de reducción de emisiones domésticas de un 40% a 2030 comparado con niveles de 1990.

Este nivel de esfuerzo agregado es la base para determinar en el Parlamento Europeo -y mediante discusiones que se basan en criterios objetivos conocidos y acordados entre los estados miembros- con exactitud la cantidad de toneladas de CO2 que le corresponde sacar de la atmósfera a cada uno. Luego cada jurisdicción nacional atribuye la responsabilidad entre sus sectores, también en base a criterios objetivos de medición de emisiones. Así es como se creó el mercado internacional del carbono: gracias a metas absolutas, cuantificables y transparentes, pero además en un nivel de precio suficiente como para generar un cambio conductual.

El actual proceso de consulta ciudadana que lidera el Ministerio de Medioambiente en torno a una Ley de Cambio Climático constituye una oportunidad para plasmarlo. Lo mismo el desarrollo de una Estrategia Financiera Nacional frente al Cambio Climático. Ambas iniciativas se beneficiarán de señales claras que permitirán una respuesta a la altura del llamado de la ONU en el Acuerdo de París para presentar nuevas contribuciones NDC en 2020.

El Presidente tiene la oportunidad de no solamente reiterar en su legislación los preceptos y procedimientos que ya enumera y detalla el Acuerdo de París (meta global de 2 a 1,5ºC, revisión ante pares cada 2 años, nuevas y más ambiciosas NDCs cada 5). Tiene la oportunidad de liderar un llamado general a la acción en todos los sectores de la economía nacional, más allá de un tímido impuesto, estableciendo -cuando menos- una discusión sobre los criterios objetivos que utilizaremos para identificar los sectores chilenos llamados a reducir emisiones absolutas de CO2eq. Es fundamental contar en Chile con un proceso de atribución de la responsabilidad de cualquier meta de reducción que elijamos. Sin atribución no puede haber un mercado de carbono en Chile.

El siguiente eslabón que le toca a Chile es pasar del método (del discurso) a la acción mediante una meta absoluta y un proceso objetivo de atribución nacional de esfuerzos, para atraer el financiamiento yacente de la economía  circular y, de paso, promover implementar los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) de los que el país ha sido campeón.

*Andrés Pirazzoli es abogado de la Universidad de Chile y Master of Environmental and Natural Resources Law de la University of Oregon. Negoció por el gobierno de Chile el Acuerdo de París, coordinó el proceso de elaboración de la contribución chilena a dicho acuerdo, y asesoró posteriormente a los países AILAC liderando la unidad de asesores ministeriales. Actualmente es consultor independiente trabajando para los ministerios de Hacienda, Ambiente y Energía en Chile, en aspectos claves del desarrollo institucional climático nacional.