Industria / Entrevista

“El Plan de Descontaminación de Quintero es ahora más agresivo en varios aspectos”

Marcelo Fernández, jefe de la División de Calidad del Aire del Ministerio del Medio Ambiente, afirma que de los episodios de intoxicación que se registraron en Quintero surgieron una serie de elementos nuevos en la discusión que terminaron por transformar al plan de descontaminación original. En esta entrevista entrega detalles de los principales cambios al anteproyecto, de la nueva norma de SO2 y enfrenta las críticas por la aprobación del proyecto definitivo sin informar públicamente de los cambios a los alcaldes de la zona. “No hay que perder de vista que este plan se hizo en menos de tres meses”, afirma.

Jorge Molina Alomar | 7 Ene 2019 a las 6:30 am
País Circular

El pasado 26 de diciembre, de manera reservada, el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad -presidido por la ministra del Medio Ambiente, Carolina Schmidt- aprobó en una sesión realizada en La Moneda el nuevo Plan de Descontaminación de Quintero, poniendo fin a un proceso que se inició el 3 de octubre tras las masivas intoxicaciones de más de 1.700 personas en la zona, por causas que aún están en investigación.

La situación no estuvo exenta de críticas por parte de los alcaldes y parlamentarios de la zona, por no haber podido acceder a las modificaciones que se realizaron ni tampoco conocer si se habían incorporado las observaciones que realizaron en el proceso de consulta pública del anteproyecto.

“Hay que entender que el anteproyecto lo hicimos en menos de 30 días, porque el proceso partió el 3 de octubre y lo publicamos el 31 de octubre. Nuestro objetivo con el anteproyecto, que fue un objetivo del gobierno, era ir con el plan lo más parecido a lo definitivo, porque creíamos que tampoco había mucho espacio después para negociar o para reducir exigencias”, dice el jefe de la División de Calidad del Aire del Ministerio del Medio Ambiente, Marcelo Fernández, para explicar la celeridad con que se realizó este proceso.

“Los cambios que tiene el proyecto definitivo respecto del proyecto original recogen muchas de las observaciones de la ciudadanía, algunas cosas que no estaban y que incorporamos, y algunos ajustes menores a las medidas, precisiones a algunas cosas que no estaban claras o bien definidos los plazos. Ahí había algunas cosas que corregir”, agrega.

¿Qué cambios puntuales se le hicieron al plan definitivo?

Dos o tres cosas muy potentes que surgieron de la participación ciudadana y que primero van por el lado de los barcos, de las naves, que habían sido tratadas en forma muy vaga en el anteproyecto, y en el proyecto definitivo dejamos claramente establecido que la Directemar tenía que hacer la fiscalización de la regulación que existe a nivel internacional para las naves, pero que además íbamos a incorporar los inventarios de emisiones.

¿A los barcos?

Exactamente, anualmente vamos a tener un registro de las naves, porque creemos que el total de naves que ingresan a la zona podrían ser equivalentes a alguna industria grande en términos de aporte en emisiones, y por eso vamos a hacerle el seguimiento. Eso se mide básicamente con el número y tipología de barcos que ingresan, y la actividad del puerto. Con eso uno puede hacer una estimación del aporte de emisiones, que hoy no existe.

¿Qué más se incorporó de las observaciones ciudadanas?

La fiscalización, porque este plan establece en el proyecto definitivo algo que es extraordinario porque ningún plan lo establece, y es que la Superintendencia del Medio Ambiente va a instalar en la zona una oficina especial, con profesionales dedicados específicamente a este plan. Eso no estaba en el anteproyecto y quedó en el plan definitivo. Van a tener dedicación exclusiva y permanente a la fiscalización del plan de descontaminación. Además hay ong’s de la zona que nos mandaron antecedentes que fueron incorporados al plan, como los datos de las emisiones de NOx de Codelco, que no estaban.

“El anteproyecto ya estaba sintonizado con lo que nos había dicho la comunidad, los alcaldes, las ong’s de la zona, porque sabíamos que el tiempo era muy corto, que iba a haber mucha presión, entonces queríamos dar una señal desde el principio de transparencia absoluta”.

¿Y qué tipo de ajustes se hicieron respecto de los plazos, hubo cambios?

Por ejemplo, el límite para cumplir con las metas de emisión de las industrias establecía originalmente que eran a partir de enero del tercer año de publicación. En rigor no eran tres años, porque eso dependía mucho de la fecha de publicación del plan, entonces podían ser tres años si el plan se publica en enero, o dos años si el plan se publica en diciembre. Entonces, dadas las inversiones que tienen que hacer las industrias nos pareció -y nos hicieron ver- que necesitaban mayor certidumbre, un plazo fijo y ojalá un mayor plazo, incluso de seis años. Entonces pusimos un plazo fijo de tres años, independiente de cuando se publique el plan. También, a propósito de la discusión en el Consejo de Ministros, ya existía en el anteproyecto la compensación de emisiones, pero le agregamos una cuestión que habíamos dejado afuera, que era la posibilidad de equivalencias entre contaminantes, para darle mayor flexibilidad a la posibilidad de compensar emisiones.

¿Y eso cómo opera en términos prácticos?

Que proyectos nuevos o existentes que quieran ampliarse, y que aumenten emisiones, tienen que compensarlas en un 120%. Tienen que retirar emisiones. Pero en las mismas equivalencias que usamos para evaluar las medidas del plan, que están en el AGIES, hay una cierta relación entre las emisiones de material particulado, de NOx y de azufre. Por ejemplo, si un proyecto va a emitir azufre pero al momento de buscar dónde reducir solo logra reducir material particulado, podemos hacer la equivalente y reducir este último. Lo que ocurre es que quedaba la sensación de que restringiendo en forma importante las compensaciones en el fondo lo que uno ponía era un techo al crecimiento de la actividad.

Nosotros hemos dicho que la experiencia del plan de descontaminación de Santiago es muy buena en ese sentido, porque tiene un plan desde el año 1998 y ha tenido un crecimiento de la actividad sostenido en el tiempo, pero no han crecido las emisiones. Entonces, en una zona saturada, donde hemos tenido problemas con la salud de las personas, evidentemente nos tenemos que hacer cargo de dar una señal de largo plazo de que no se pueden generar emisiones adicionales. Al revés, que cada proyecto nuevo pueda reducir marginalmente lo global, porque eso se suma a los esfuerzos que están haciendo las empresas que ya están y que están reduciendo sus emisiones. En el largo plazo nosotros podemos asegurar que la calidad del aire va a seguir mejorando, como ha venido mejorando con las normas de emisión que han entrado en vigencia (de termoeléctricas y de fundiciones). En ese sentido reconocemos el esfuerzo que han hecho las industrias de la zona -no todas- y el desafío más importante que tenía este plan era ese.

Los alcaldes de la zona han criticado mucho que estas modificaciones se hayan realizado sin conversarlas con ellos -aseguran que existía un compromiso en ese sentido-, al punto que parlamentarios anunciaron una citación a la ministra a la Comisión de Medio Ambiente para explicar estas modificaciones

No hay que perder de vista que este plan de descontaminación se hizo en menos de tres meses, entre el 3 de octubre y el 28 de diciembre se hizo el anteproyecto, una consulta pública de 45 días y luego un proyecto definitivo. Entonces, con esos tiempos pusimos el foco en la consulta pública, esa fue la instancia en que recibimos todo, estuvimos en la zona y fui personalmente a todas las participaciones ciudadanas. Le hicimos la misma presentación a la comunidad de Puchuncaví, de Quintero, de Concón, nos juntamos con el consejo asesor de la zona, los alcaldes estuvieron presentes en todas esas presentaciones y sus equipos técnicos participaron activamente.

Antes de hacer el anteproyecto incluso habíamos recogido ya el feeling de las tres comunas, y ya le habíamos puesto todo lo que la gente nos había pedido, dentro de lo que se podía poner. Por ejemplo, habíamos entrado fuertemente con la gestión de episodios críticos y habíamos hecho cambios importantes en materia de monitoreo de calidad del aire -que para la gente es central-, y con el control de compuestos orgánicos volátiles (COVs). Entonces, el anteproyecto ya estaba sintonizado con lo que nos había dicho la comunidad, los alcaldes, las ong’s de la zona, porque sabíamos que el tiempo era muy corto, que iba a haber mucha presión, entonces queríamos dar una señal desde el principio de transparencia absoluta.

“La norma de SO2 es una norma nacional que ingresó a Contraloría el 28 de diciembre. Si la Contraloría la revisa y la toma de razón la próxima semana, entra en vigencia la próxima semana, porque no tiene vacancia: entra en vigencia el día que se publica”.

¿Entonces, el tema es que ese trabajo ya se había hecho con la comunidad?

Pusimos en el plan lo que desde el punto de vista técnico… ojo, lo hicimos entre la región y el nivel central, no fue un plan que se hiciera entre cuatro paredes, sino después de haber estado en terreno y haber recibido las críticas y los pedidos de la gente. Tratamos de volcar en el anteproyecto todo lo que habíamos recogido, y que se podía recoger, porque cuando hay todos estos procesos abiertos se piden cosas que se pueden incorporar en un plan y cosas que no.

¿Eso incluye el pedido de incorporar normas de calidad del aire con estándares de la OMS o más exigentes a nivel internacional?

Ese es el tema, y eso fue antes, durante y después, y probablemente lo van a seguir pidiendo. Pero en nuestra legislación las normas de calidad se discuten a nivel nacional, no van en los planes de descontaminación. Por esa razón no pudimos modificar las normas de calidad en este plan, pero hay una norma de calidad en particular que sí nos comprometimos a sacar adelante, que es la de SO2 y que por primera vez tiene un valor de una hora, y que es el principal problema de la zona. Si uno mira Puchuncaví, Quintero y Concón, el problema de fondo que han tenido históricamente es de dióxido de azufre. ¿Por qué la declaración se hizo por material particulado fino? Porque la norma de azufre es tan laxa que se cumple en todas partes. Hicimos el esfuerzo e ingresamos esa norma el mismo día 28 de diciembre, junto con el plan.

¿Esta norma está lista e ingresada, no tiene un proceso de consulta pública?

La administración anterior estuvo a punto de publicar esta norma, pero cuando se llevó al Consejo de Ministros, fue aprobada, y cuando se llevó a la firma de la ministra de Salud de la época no la quiso firmar, porque la encontró muy laxa. Nos encontramos con una norma que habiendo sido aprobada por el Consejo de Ministros no siguió su trámite. Surgió la crisis de Quintero, revisamos el plan y uno de los temas que surgió fuertemente fue el de esta norma. Entonces, aprovechamos la crisis para sacar una norma de SO2 más exigente que la que se venía discutiendo.

¿Qué cambios se le hicieron?

Se cambiaron todos los parámetros y todos los plazos, pero el cambio más importante es que la norma horaria que estaba recomendada era de 500 ug/m3 y nosotros la bajamos a 350 ug/m3, que es el estándar de la Unión Europea, pero con una diferencia: la UE establece un percentil de 99,73; nosotros hicimos una propuesta gradual de ir adecuando el percentil, partimos con 98,5 los primeros cuatro años y a partir del quinto año sube a 99. Obviamente la próxima revisión de la norma debiera apuntar al percentil 99,73 y con eso quedamos en la norma UE, y nadie puede decir que el tema de SO2 no se está tratando seriamente en Chile.

Es una norma nacional que se va a publicar junto con el plan entonces

Es una norma nacional que ingresó a Contraloría el 28 de diciembre. Si la Contraloría la revisa y la toma de razón la próxima semana, entra en vigencia la próxima semana, porque no tiene vacancia: entra en vigencia el día que se publica.

¿Y con todas las modificaciones que se le hicieron no se debió haber hecho de todas maneras una consulta pública, un AGIES nuevo?

De hecho, cambiamos el valor horario e hicimos más exigentes los valores de un día y de una año, y también los valores de alerta, preemergencia y emergencia, y también el plazo de entrada en vigencia: de tres años a de forma inmediata. Pero esos cambios ya habían sido evaluados en el AGIES, donde se planteaban tres escenarios y los valores que tomamos estaban estudiados en alguno de esos tres escenarios, y por lo tanto lo que hicimos básicamente fue un nuevo Consejo de Ministros para que vuelva a tomar una decisión respecto de los valores, y desde ese punto de vista creemos que está bien.

“Lo más complejo de este plan fue reducir en un escenario en que había dos empresas que ya habían hecho inversiones importantes -Codelco y AES Gener- por las normas de emisión que ya les rigen, y en ambos casos les pedimos un esfuerzo adicional. En el caso de ENAP, que no tenía esfuerzos previos, tiene que hacer toda la reducción de una vez”.

¿Por qué hacerlo ahora?

Esto no es casual, en los últimos siete años Chile ha estado sometido a un proceso de desulfurización con la norma de fundiciones de cobre -responsables del 80% de las emisiones de azufre- y la norma de termoeléctrica, que reduce en el otro sector importante que es la generación a carbón. Ambas están completamente implementadas y en pleno cumplimiento. Los combustibles ya pasaron a 15 ppm de azufre, en los 90 teníamos 5.000 ppm en el diésel. Entonces, no podemos tener la misma norma de calidad que hace 10 años, y Chile puede ir a una norma más exigente, y esa fue la señal que le dimos al Consejo de Ministros. Faltan todavía algunos esfuerzos pero muy localizados, en zonas como Quintero-Puchuncaví -donde el mismo plan ya reduce azufre- y en Copiapó y Tierra Amarilla. Entonces, es un esfuerzo regulatorio en calidad que se condice con los esfuerzos regulatorios que hemos hecho en reducción de emisiones como país.

Volvamos a la consulta pública del plan, ENAP hizo un cuestionamiento importante en sus observaciones y apunta a que la zona no está saturada por MP2,5 y por lo tanto hoy ya se cumple con la condición del plan, por lo que este no es necesario para sacar a la zona de su condición de saturación

Tres cosas respecto de eso. Primero, la condición es la que está declarada por decreto, y es de saturación. Segundo, los esfuerzos que estamos pidiendo de reducción de emisiones son coherentes con el nivel de calidad del aire que tenemos hoy día, no el de hace tres o cuatro años atrás. Y por lo tanto, es un esfuerzo menos al que tendrían que hacer si estuviéramos con los niveles por sobre la norma. Y tercero, nada te asegura que la condición que tuvimos el año pasado se mantenga este año y no tengamos una vuelta atrás en los niveles. No basta con uno o dos años para decir el problema está resuelto, o sacamos el decreto de saturación y ponemos uno de latencia. Y cómo veníamos con un proceso en curso, y con la crisis que tuvimos, nos pareció del punto de vista de la eficiencia regulatoria, simplemente reducir lo que nos falta con este plan para salir de la condición de latencia incluso, ese es el desafío. La pregunta es si nos queremos sacar un 4 o nos queremos sacar un 7.

Este plan establece fuertes metas de reducción de emisiones de NOx, SO2 y material particulado ¿Son plazos viables, considerando que en algunos casos son de un 95%?

Si, pero es un 95% respecto de lo que tenían permitido, los porcentajes reales son más bajos. En el caso de la termoeléctrica y de la fundición de cobre son equivalentes a los de ENAP, con pequeñas diferencias. Lo que ocurre es que se calcularon respecto de lo que tenían permitido, y cómo los dos primeros fueron más allá en términos de reducciones, no los puedo castigar más ahora. Lo más complejo de este plan fue reducir en un escenario en que había dos empresas que ya habían hecho inversiones importantes -Codelco y AES Gener- por las normas de emisión que ya les rigen, y en ambos casos les pedimos un esfuerzo adicional, en el caso de Codelco un esfuerzo importante todavía. Y en el caso de ENAP, que no tenía esfuerzos previos, tiene que hacer toda la reducción de una vez. En el fondo, visto de otra manera, ENAP va a atener más tiempo para hacer las mismas reducciones que los otros dos, con la diferencia que los primeros partieron hace rato.

Pero ENAP dice que en ningún caso alcanza a cumplir las reducciones en tres años

Va a tener más tiempo en qué sentido: AES Gener hizo las inversiones entre 2011 y 2013, y ahora va a tener que hacer inversiones adicionales, y Codelco lo mismo. ENAP va a tener que hacer las inversiones de aquí en adelante en tres años, y adecuamos el plazo para que sean tres años fijos. Sabemos que es poco tiempo, pero en esto de los planes de descontaminación, y con una crisis como la que tuvimos en Quintero, hay un trade off entre la urgencia que quiere la comunidad y los tiempos que requieren las empresas. Hicimos un mix de ambas cosas, y estamos yendo a un plazo que es súper acotado pero que es cumplible.

¿Eso tiene directa relación con la costo-efectividad del plan, qué es más cara la implementación que los beneficios?

Esto es súper importante, y también lo preguntaron los ministros, y aquí hay dos cosas. Lo primero es que efectivamente el plan es caro porque exige inversiones para controlar emisiones contaminantes. Es caro, sí. Segundo, tiene beneficios, sí. Pero en esto estamos evaluando la punta del iceberg porque no tenemos metodología para evaluar muchos de los beneficios que va a tener este plan. Por ejemplo, no tenemos ningún beneficio asociado a la reducción de COVs, porque no tenemos metodología. Tampoco para decir qué pasa con la menor toxicidad que va a tener el material particulado, si reduzco los niveles de arsénico yo se que vamos a tener tremendos beneficios pero no se cómo evaluarlos. Qué quiero decir con esto: los beneficios están absolutamente subdimensionados, y los costos normalmente son más fáciles de calcular. Y finalmente, los análisis de costo beneficio son un elemento para la toma de decisiones, pero no pueden ser determinantes.

“Vamos a hacer tres cosas en COVs. Primero que se declaren las emisiones, cosa que hoy no ocurre y por lo tanto vamos a tener un registro. Segundo, que se controlen esas emisiones, cosa que hoy algunos hacen y otros no. Y tercero, vamos a medir en calidad, y nos gustaría tener un sistema de alarma incluso”.

Este plan incluye de manera inédita los COVs, y además obliga a las industrias a realizar una estimación de emisiones de benceno, etilbenceno, tolueno y xileno, que aparecen como responsables iniciales de las intoxicaciones en la zona. ¿Se busca poner límite a este tipo de emisiones?

Existen diferentes técnicas regulatorias, y cuando tienes poca información de las fuentes, en este caso los COVs donde teníamos muy poca información pero sí sabemos que los compuestos orgánicos volátiles son tóxicos, el benceno es cancerígeno. Y además en todo este sector de los COVs, y particularmente en toda la cadena de combustibles e hidrocarburos, existen técnicas de control de emisiones. El tema es por qué los proyectos no las tenían instaladas ya, ese es el problema de fondo. Es como el convertidor catalítico de los automóviles, pero en la zona tenemos automóviles catalíticos y autos sin catalítico. La que estamos haciendo en la zona es corregir eso, y le estamos dando tres años a las empresas que no tienen técnicas de control de emisiones para que los instalen. Para eso no se necesita una norma de calidad porque sé que esas emisiones son tóxicas, y por tanto basta con establecer el estándar de que se instale la mejor técnica de control de emisiones disponible.

¿Así quedó establecido en el plan?

Eso es lo que se exige, tienen un plazo de tres años para adecuarse. Insisto, hay algunos que ya tienen todos sus estanques con sistemas de control, y hay otros que no los tienen.

Además se van a monitorear

Vamos a hacer tres cosas en COVs. Primero que se declaren las emisiones, cosa que hoy no ocurre y por lo tanto vamos a tener un registro. Segundo, que se controlen esas emisiones, cosa que hoy algunos hacen y otros no. Y tercero, vamos a medir en calidad, y nos gustaría tener un sistema de alarma incluso.

¿Si esa medición arroja que los índices están muy altos, puede llevar a estudiar una norma para los COVs?

Por supuesto, pero con el principio precautorio uno puede avanzar rápidamente, porque yo sé que el benceno es tóxico, y que todas las fuentes que están en la zona y que manejan hidrocarburos tienen emisiones de benceno en ciertas proporciones. Hemos medido emisiones de benceno. Entonces, no necesito esperar a tener una norma de calidad o medir para después regular. Perfectamente puedo regular, y eso es lo que estamos haciendo ahora, porque los compuestos orgánicos volátiles también participan en la formación de material particulado, y en la toxicidad que tiene.

¿Y cómo se calcularon las 698 toneladas de emisiones de COVs en la zona que están señaladas en el anteproyecto del plan?

Es una estimación que viene de algunas fuentes que si han declarado emisiones, pero no todas. Ese número representa el mínimo con los datos disponibles, pero creemos que va a ser mucho más cuando hagamos el primer recuento anual porque ahora todos van a tener que declarar. Es probable que en tres años más esas emisiones sean más bajas porque van a estar todos con sistemas de control que tienen un 80% o 90% de eficiencia.

El plan contempla un rediseño de la red de monitoreo, ¿cuál va a ser el cambio más importante?

Lo bueno que sacamos de esta crisis fue darnos cuenta de que el que en las zonas más complejas las redes de monitoreo estén operadas por las mismas empresas es algo que tenía que cambiar. Por eso el primer anuncio de la ministra el 10 de septiembre es que iba a pasar la supervisión a manos del Estado. Hoy estamos encima de esas redes y estamos haciéndole seguimiento, pero queremos rediseñarlas, y para eso estamos trabajando con el instituto FMI (Finnish Meteorological Institute), de los organismos más prestigiados en Europa.

¿Cuándo estará lista esa nueva red?

Esperamos que ese rediseño esté listo el segundo semestre de este año, y probablemente hacia fines de 2019 comenzar a instalar esa nueva red, que va a ser más moderna, va a estar conectada en línea y va a medir contaminantes que hoy no se miden.

Esto va a ayudar en la gestión de episodios críticos

Una de las cosas que llama la atención es que en la zona todo el mundo cree que la ventilación en la costa es extraordinaria. Y no están tan equivocados, pero esa ventilación es muy buena durante el día y muy mala durante la noche. Entonces, con la alerta sanitaria empezamos a hacer un pronóstico de ventilación que nos va a permitir restringir actividades, principalmente entre la medianoche y las ocho de la mañana, y probablemente hasta más tarde si el pronóstico de ventilación así lo indica.

¿Todo el año, qué tipo de restricciones?

Permanentemente, todo el año. Va a ocurrir que en el invierno van a ser mucho más frecuentes estas restricciones. Ya existe alguna señal del tipo de restricciones, porque la alerta sanitaria obligó a las empresas más grandes de la zona de Quintero y Puchuncaví a presentar un plan operacional, porque cada una de esas empresas es distinta y son complejos industriales grandes, algunos son extremadamente estratégicos. Entonces, se les pide que identifiquen fuentes relevantes de emisión y acciones que puedan implementar en períodos acotados de tiempo para reducirlas. Esos planes son aprobados por la autoridad. Ahora, con el plan de descontaminación, todas las industrias de las tres comunas de la zona van a tener que presentar esos planes operacionales y se aplican cuando existan condiciones de ventilación desfavorables. Queremos que las industrias internalicen las condiciones meteorológicas en su operación.

¿Y para estas contingencias se contempla un mecanismo de alerta para la población?

Esta contemplado, y de hecho hoy se informa la alerta sanitaria. Esto tiene que ver con un proceso de educación del sector industrial y también de la comunidad. En Santiago, por ejemplo, a la gente le llega un mensaje al celular si tiene o no restricción. Tenemos como una obligación del plan montar una plataforma para publicar en línea los datos de calidad del aire, los datos de las emisiones y el pronóstico de ventilación. Va a haber una plataforma moderna y adecuada a la gente.

¿Si el plan de descontaminación hubiese estado vigente habría ayudado a prevenir los episodios de intoxicación en Quintero?

No. El plan original, si hubiese sido aprobado, no tenía ninguna cobertura respecto de COVs. El plan nuevo que se presentó ahora a la Contraloría es más agresivo que el original, porque se hizo después de la crisis, y de ese episodio surgen varios elementos que no estaban en la discusión, y que hoy día se ponen en la discusión. Por eso este es un plan más agresivo en varios aspectos, pero tiene que ver con que fue hecho post crisis.