Industria / Opinión / Especial Ley de Reciclaje

A cuatro años de la Ley REP: La industria del reciclaje expone sus preocupaciones

Alejandro Navech, gerente general Asociación Nacional de la Industria del Reciclaje (ANIR), analiza en profundidad los avances de la Ley 20.920 y expone las inquietudes que como gremio tienen con respecto a los decretos supremos que articulan esta normativa, que tiene como objetivo aumentar las tasas de reciclaje del país.

Especial Ley de Reciclaje

Han pasado cuatro años desde que Chile, en 2016, promulgó la Ley de gestión del residuo, responsabilidad extendida del productor (REP) y fomento al reciclaje, lo que conllevaría el diseño normativo de una serie de reglamentos, entre ellos, los que progresivamente llevarían al aumento de las tasas de reciclaje para cada producto prioritario.

La semana pasada el Ministerio del Medio Ambiente comunicó que la propuesta del Decreto Supremo de Envases y Embalajes ya había sido aprobada, lamentablemente sin haber recibido a priori respuesta oficial a la consulta pública realizada por ellos mismos. Recuerdo también que, en mayo de 2019, lo había realizado para el decreto supremo de neumáticos y, que por cierto, aún no ha sido aprobado por la Contraloría General de la República.

Del mismo modo, un reglamento fundamental para la Ley y el cumplimiento de metas es el de movimiento transfronterizo de residuos, cuya propuesta fue aprobada por el consejo de Ministros en marzo de 2017, sin embargo, ha sido retirado y vuelto a ingresar por el MInisterio del Medio Ambiente, o devuelto y/o solicitado retirar por Contraloría innumerables veces.

Si agregamos las normas pendientes de productos prioritarios como el de aceites y lubricantes, baterías, pilas, y eléctricos y electrónicos, queda una tarea titánica aun.

Entiendo las complejidades que ha tenido la autoridad ambiental para lograr una directriz normativa bien formulada  que refleje todas las miradas, sin embargo, hemos visto como muchas veces se pasan por alto las instancias de participación, opinión, desarrollo y modificación de los reglamentos incluyendo a los expertos en el tema. Tal como lo mencioné anteriormente, con el Decreto de Envases y Embalajes pasamos directo de la consulta pública a la aprobación del Consejo de Ministros, sin siquiera escuchar respuestas o argumentos que validen el reglamento recientemente aprobado.

Chile necesita retomar la velocidad de las normativas, sin renunciar a la precisión y calidad de la reglamentación, trabajando muy de la mano con los especialistas en las distintas temáticas involucradas. Al “trabajar de la mano”, me refiero no solo a escuchar y luego decidir a puertas cerradas, sino al continuo proceso de conversaciones para llegar a consensos entre las partes, respetando siempre los principios de participación, libre competencia, gradualismo y jerarquía en el manejo de los residuos.

Al amparo del tiempo transcurrido, quisiera darme el espacio para detallar algunos puntos que como asociación hemos cuestionado y presentado a lo largo de la discusión normativa con la autoridad medioambiental, y que creemos son puntos claves para que se instaure un modelo serio, formal y competitivo en la industria del reciclaje.

Consultas ciudadanas

Primero quiero expresar el más alto respeto a esta valiosa instancia que pone a disposición de las personas, comunidades, organizaciones, gremios y todo persona natural o jurídica para que opine, consulte, argumente y proponga miradas distintas que fortalecen un decreto supremo que ha sido redactado por el Ministerio del Medio Ambiente. Claramente esta es una de las instancias de “puertas abiertas” que cualquier autoridad debiera aplicar para la perfección de una norma.

Ahora bien, de la misma forma en que esta instancia abre las puertas para consultar públicamente y proponer mejoras al articulado, esperaríamos del ministerio el cuidado y la responsabilidad administrativa para que nos responda en forma específica cada punto planteado, y no en forma general a todas las consultas de todos los participantes, como lo ha estado haciendo.

Esto es de vital importancia para evitar posteriormente contrapiés administrativos en la Contraloría o en tribunales ambientales, al optar por el recurso de reclamación que dispone la misma Ley 20.920.

“He leído ya en dos reglamentos metas en las que se establece que los sistemas individuales de gestión deberán dar cumplimiento a las metas exclusivamente con los residuos de productos prioritarios de sus propios productos (marca) que hayan puesto en el mercado, lo que en la práctica es virtualmente imposible. Los residuos reciclables son materiales usados sin distinción de marcas, compactados y acopiados. Hablamos de exactamente la misma materialidad”

Movimiento transfronterizo de residuos

Comprendemos los fundamentos de la Enmienda al Convenio de Basilea que se expresan en este reglamento para que se tomen las medidas necesarias para que el manejo de los desechos peligrosos y otros desechos, incluyendo sus movimientos transfronterizos, valorización y/o su eliminación, sea compatible con la protección de la salud humana y del medioambiente, cualquiera que sea el lugar de su disposición, tal como lo señala el Convenio de Basilea, y los otros instrumentos internacionales y nacionales que enmarcan el control transfronterizo de residuos peligrosos.

Sin embargo, pretender desconocer en este reglamento el manejo ambientalmente racional y eficiente de estos residuos, subordinando la exportación a la existencia de “capacidad técnica y acopio”, o respecto a la carga que hace soportar exclusivamente al “exportador interesado” demostrar que no existe esta capacidad durante seis meses, o al plazo de resolución del MMA ante la presentación de la solicitud para exportar un residuo peligroso para valorizar internacionalmente, nos parece excesiva y contraria a la recuperación ambientalmente racional y económicamente eficiente de los desechos y/o de recursos.

Nos parece una visión que debe ser revisada. Es vital en este sentido defender con toda la fuerza la libre competencia y no fomentar la creación de un único poder de compra a nivel nacional que, finalmente, termina fijando precios a su arbitrio, muchas veces coartando con esto el espíritu de la Ley REP, es decir, disminuyendo las tasas de reciclaje producto de imponer un precio subvalorado por los residuos reciclables versus la realidad mundial, como ocurre hoy en día con las baterías usadas en Chile.

En este contexto, la Ley 20.920 autoriza en su Artículo 8° la importación a Chile de residuos peligrosos para su valorización si el gestor cuenta con una Resolución de Calificación Ambiental que lo habilite para tal efecto. Existiendo la misma razón, debe existir la misma disposición para la exportación en este reglamento. En caso contrario, se establecen libertades para que otros países gestionen eficiente y en forma ambientalmente racional sus residuos peligrosos, bajo ciertas condiciones en Chile, y no así, a contrario sensu, para los gestores exportadores autorizados en el país. Lo anterior constituye una diferenciación arbitraria que busca direccionar el mercado para la protección de la capacidad instalada nacional y provocar monopolios y privilegios.

Sistemas de gestión colectivos e individuales

He leído ya en dos reglamentos metas en las que se establece que los sistemas individuales de gestión deberán dar cumplimiento a las metas exclusivamente con los residuos de productos prioritarios de sus propios productos (marca) que hayan puesto en el mercado, lo que en la práctica, de acuerdo a la operación del mercado, al consumo, a la generación de residuos y al funcionamiento de la industria, es virtualmente imposible. Los residuos reciclables son materiales usados sin distinción de marcas, compactados y acopiados. Estamos hablando de exactamente la misma materialidad.

He tratado de entender el por qué de la insistencia en este diseño normativo. La única explicación que me hace sentido es que es la única forma de lograr, con la actual estructura organizacional del Ministerio del Medio Ambiente, una administración centralizada y revisión eficiente de los planes de gestión que debe aprobar la autoridad, es decir, controlando así al menor número posible de sistemas de gestión. Sin embargo, al amparo de la razón y de la libre competencia, no es aceptable.

El artículo 19º de la Ley REP, establece que: “Los Decretos Supremos que establezcan metas y otras obligaciones asociadas podrán restringir la aplicación de uno u otro sistema, a fin de evitar distorsiones de mercado que pongan en riesgo la efectividad de la responsabilidad extendida del productor, o afecten la libre competencia en los términos establecidos en el Decreto con Fuerza de Ley Nº 1, de 2004, del Ministerio de Economía, Fomento y Reconstrucción, que fijó el texto refundido, coordinado y sistematizado del Decreto Ley Nº 211, de 1973, oyendo previamente al organismo público competente”.

“Como ANIR, siempre hemos alertado sobre la relación peligrosa que pudiera desarrollarse entre los sistemas de gestión y las municipalidades al permitir convenios directos entre estos organismos, cuando las municipalidades o asociaciones de ellas efectúen la gestión de residuos en forma directa”

El artículo 2º, de la misma Ley, que sanciona el principio de libre competencia (letra e), definido de la siguiente forma: “Libre competencia: El funcionamiento de los sistemas de gestión y la operación de los gestores en ningún caso podrá atentar contra la libre competencia”.

Entonces, el reglamento restringe a los Sistemas Individuales de Gestión anticipadamente sin que se verifique o cumpla tal distorsión de mercado que supuestamente pondría en riesgo a la REP o podría afectar la libre competencia, y menos ha consultado al organismo competente para aplicar tal restricción.

Aplicar tal restricción únicamente para los sistemas individuales de gestión (lo que, a contrario sensu implica que los sistemas colectivos sí pueden cumplir las metas recolectando y valorizando residuos de productos prioritarios de otros productores) elude la prescripción legal de establecer dichas restricciones con el fin de evitar distorsiones de mercado que pongan en riesgo la efectividad de la responsabilidad extendida del productor, o afecten la libre competencia, oyendo en forma previa al organismo competente. Establecer por vía de reglamento una diferencia arbitraria para el cumplimiento de las metas entre sistemas de gestión colectivos e individuales (la restricción es exclusivamente para los individuales), y una práctica contraria a la libre competencia, vulnera el número 21 del Artículo 19º de la Constitución Política de la República.

Sistemas de gestión y municipalidades

Como ANIR, siempre hemos alertado sobre la relación peligrosa que pudiera desarrollarse entre los sistemas de gestión y las municipalidades al permitir convenios directos entre estos organismos, cuando las municipalidades o asociaciones de ellas efectúen la gestión de residuos en forma directa.

Pero ¿qué se entiende como la “forma directa”? Aún no veo ningún articulado que me lo aclare. Entendiendo la forma directa como aquella que la entidad local es dueña del 100% de los activos a usarse para realizar tal gestión, incluso de la mano de obra necesaria para concretarla. Sin embargo, ¿es posible una sociedad del 51% público y 49% privado que salte el sentido de la normativa? Creativamente, al límite de la legalidad.

¿Qué características debiera tener un “convenio” entre una municipalidad con activos propios y un sistema de gestión válidamente aceptados?

Además, si un sistema de gestión quisiera recolectar productos prioritarios de una comuna determinada, en donde existe la capacidad local y la recolección propia, ¿por qué esta municipalidad dejaría al sistema de gestión licitar públicamente esta recolección? ¿Acaso no se produce una cierta coerción para impedir la independencia de un sistema de gestión en la licitación de la recolección, acopio o tratamiento en un determinado territorio?

Creo que la Ley 20.920 se equivocó al ceder esta excepción, y hay que corregirla urgentemente determinando los límites aceptados de los convenios, o simplemente modificar el articulado de la ley a uno en donde las municipalidades con activos propios también deban participar de las licitaciones transparentes que harán los sistemas de gestión.

“Como es sabido, en Chile desde hace años se han logrado altas tasas de reciclaje en el mundo industrial, por lo que el éxito de la nueva Ley depende en gran medida del reciclaje domiciliario que maneja hoy tasas bajísimas de reciclaje”

Los municipios deben participar de manera abierta y por etapas (recolección, segregación o pretratamiento y valorización) en la gestión de los residuos de envases y embalajes, al igual que el resto de los gestores. Si el Ministerio del Medio Ambiente les otorga a los municipios la atribución de negociar directamente con los sistemas de gestión (dejando fuera a otro tipo de gestores), se presta para malas prácticas, acuerdos a puertas cerradas y trabas a la libre competencia.

Se produce una arbitrariedad en beneficio de las municipalidades con capacidad propia con respecto a la posibilidad de que otros gestores puedan participar en la competencia.

Rol de los municipios

Para terminar, no puedo dejar de recalcar brevemente uno de los puntos claves para el éxito de la implementación de la Ley REP, tema que amerita a futuro un artículo de dedicación exclusiva.

Como es sabido, en Chile desde hace años se han logrado altas tasas de reciclaje en el mundo industrial, por lo que el éxito de la nueva Ley depende en gran medida del reciclaje domiciliario que maneja hoy tasas bajísimas de reciclaje. En este sentido, el rol municipal es clave en cuanto a permitir el acceso a iniciativas privadas que puedan competir abierta y transparentemente con el mundo de la recolección de la basura, generar licitaciones públicas por cada servicio de manera separada (recolección, selección o segregación y valorización).

Para lograr lo anterior, es esencial la revisión de los contratos que mantienen con las compañías recolectoras de basura para permitir el libre acceso a nuevas iniciativas que quieran participar en la labor de reciclaje domiciliario, como de crear departamentos de medioambiente en las municipalidades separados y con autonomía del tradicional Aseo y Ornato.

ANIR hace un nuevo llamado al Ministerio de Medio Ambiente para revisar estas amenazas y distorsiones que provoca el diseño normativo, y reforzar nuestro apoyo para colaborar en una mejor implementación de la Ley REP.

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