En mayo de este año, la Comisión de Medio Ambiente aprobó y despachó el proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), iniciativa que busca materializar el único pilar faltante de la institucionalidad ambiental del país y que lleva a la fecha dos proyectos presentados y más de 10 años de tramitación. El último de ellos, presentado en 2014, suma ya casi siete años en el Congreso.

Se trata de una instancia clave para la protección de la biodiversidad de Chile, más aún en un contexto de emergencia climática y de una pérdida de ecosistemas y especies a nivel global que hoy, afirman los científicos del mundo, está llegando a niveles críticos.

La principal función del SBAP será la conservación de la biodiversidad del país, a través de la gestión para la preservación, restauración y uso sustentable de genes, especies y ecosistemas. Tendrá a cargo también la administración del Sistema Nacional de Áreas Protegidas, así como el monitoreo de los ecosistemas terrestres y acuáticos, marinos y continentales, así como de las especies y su variabilidad genética, en todo el territorio, entre otras tareas.

No obstante su relevancia, y pese a que genera un amplio consenso tanto en su alcance actual como en la necesidad de su rápida aprobación, el proyecto de ley ha enfrentado una dura oposición de algunos sindicatos de Conaf, pese a que una encuesta nacional realizada en 2020 entre los guardaparques y trabajadores de las áreas protegidas de la institución -los afectados más directamente por este cambio- reveló que entre estos existía más de un 80% de apoyo a la creación del servicio

Esto porque parte importante de los trabajadores de Conaf deberán ser traspasados al nuevo servicio, donde sus contratos se regirán tanto por las normas del Código del Trabajo -como ocurre actualmente- y las especiales de la futura ley, como por las normas de probidad y los deberes y prohibiciones establecidos en las Bases Generales de la Administración del Estado, y de la normativa de Probidad en la Función Pública y Prevención de los Conflictos de Intereses. Asimismo, estarán afectos a responsabilidades administrativas.

Para analizar la importancia de esta institución, así como el avance y estado actual de la tramitación legislativa -hoy el proyecto está en la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados-, País Circular reunió en un seminario a tres expertos en la materia: Pamela Poo, coordinadora de Políticas Públicas e Incidencia de Chile Sustentable y quien ha participado activamente en la tramitación del proyecto; Patricio Walker, profesor de Derecho Ambiental en LLM UC y consejero senior en VGC Abogados, quien presidió la Comisión de Medio Ambiente del Senado que aprobó el proyecto en primer trámite; y a Juan José Donoso, jefe de la División Recursos Naturales y Biodiversidad del Ministerio del Medio Ambiente y también con un rol activo en el trabajo realizado en el Congreso.

Principales modificaciones al proyecto

Según explicó Pamela Poo, durante la tramitación del proyecto en la Comisión de Medio Ambiente se realizaron una serie de modificaciones que son vistas como avances respecto de la propuesta original aprobada en el Senado. Entre ellas, están los artículos que van del 23 al 52 del proyecto de ley, donde se establecen los instrumentos para la conservación, tanto dentro como fuera de las áreas protegidas. “Lo importante también es que vamos a tener un sistema de información de la biodiversidad, que contará con toda la información necesaria para gestionarla. Hoy no tenemos toda la información, y es necesario que esto se eche andar por la urgencia que tenemos”, afirmó.

Además, se eliminaron algunos aspectos que no generaban consenso como los Bancos de Compensación de Biodiversidad, que correspondían a proyectos de conservación en territorios determinados que generaban ‘créditos de biodiversidad’, los que podrían ser utilizados por los titulares de proyectos o actividades que, en el marco de la evaluación ambiental de los mismos, deban proponer medidas para compensar los impactos en biodiversidad. Esta figura había generado críticas desde organizaciones ambientales, al tiempo que alertaban por la lentitud en la tramitación del proyecto, y su eliminación se realizó con apoyo del Ejecutivo.

Junto con ello, se homologaron las categorías de protección establecidas en el proyecto de ley con las categorías de la Unión Internacional para la Conservación de la Naturaleza (UICN), pasando de diez a seis: Reserva de Región Vírgen; Parque Nacional, Monumento Natural, Reserva Nacional, Área de Conservación de Múltiples Usos, y Área de Conservación de Pueblos Indígenas. “En el artículo 67 se dejan cerradas las actividades extractivas para las categorías más fuertes de protección. En las tres primeras no va a poder haber ningún tipo de actividad extractiva dentro de las áreas protegidas”, explicó Pamela Poo.

Entre las modificaciones que han levantado polémica, están los artículos que van del 83 al 93, que hablan de las concesiones turísticas, científicas y educativas. “Estas concesiones son obviamente para echar a andar las áreas protegidas; obviamente tienen que adecuarse al plan de manejo, al uso sustentable que está definido dentro de la ley, y tienen que ser de bajo impacto. Entonces, no es cualquier tipo de concesión. Hoy las concesiones no están muy reguladas, y pueden ser incluso hasta 50 años. Por lo tanto, prefiero que estén reguladas a que no tengamos nada”, dice Poo.

A esto se suma uno de los artículos que han recibido mayores críticas, el Artículo 108, que establece un incentivo para crear áreas protegidas privadas a través de algunas exenciones tributarias. “Se genera este incentivo para impulsar a que los privados generen conservación (…) Esto obviamente facilita, o se da una especie de ayuda, a quien quiera hacerlo”, explica Poo. Y agrega: “El proyecto de ley tiene el potencial de convertirse en una herramienta eficaz para la conservación de la biodiversidad en Chile. Se requiere tener una visión ecosistémica integral ante la crisis climática y ecológica”.

En un escenario en que hoy existe una gran concentración de áreas protegidas en el sur del país, y muy pocas en la zona centro y norte, afirmó que “se requiere el incentivo a generar protección o conservación de áreas también a manos de privados. No pude ser solo el Estado el que las posea, porque la carga es bastante y por lo tanto se tiene que generar una coordinación de las distintas iniciativas de conservación. Yellowstone, el parque nacional más grande y antiguo, está concesionado, y funciona bastante bien. Entonces, acá hay que desmitificar las cargas que se le pueden agregar a un proyecto”.

Por su parte, Juan José Donoso explicó que el proyecto de ley se trabaja hoy con cuatro ejes principales. El primero de ellos, relacionado con la relevancia de contar con este servicio público en el territorio, enfocado en la conservación de la naturaleza y alineando bien a la institucionalidad ambiental con sus capacidades, y a los ministerios productivos con su foco en uso sustentable. Como segundo punto, resolver la dispersión institucional de las áreas protegidas; en tercer lugar contar con instrumentos para la conservación en todo el territorio; y finalmente fortalecer la normativa y el financiamiento de la conservación.

“El tercer pilar es muy importante -afirmó-, porque la biodiversidad no reconoce fronteras y se necesitan instrumentos que permitan hacer gestión más allá de las áreas protegidas. Está por ejemplo el control de especies exóticas invasoras, pero también una serie de otros instrumentos como la planificación ecológica, los sitios prioritarios, las áreas degradadas y sus planes de restauración o los planes de especies amenazadas, entre otros”.

Respecto del financiamiento del servicio, señaló que en régimen el SBAP tendrá un presupuesto que más que duplica el presupuesto actual para áreas protegidas, llevándolo a cerca de $40 mil millones

“Pero además, agregó, la experiencia internacional nos muestra que no solo los recursos públicos son importantes, sino también que tener un diseño institucional correcto alinea bien los incentivos para que el servicio trabaje en función de lograr un mayor financiamiento. El caso del SBAP de Perú muestra como, al hacer la misma evolución que se está proponiendo para Chile y que allá se terminó de hacer en 2009, en 10 años se quintuplicó el presupuesto no solo con mejoras de financiamiento público, sino también de otras fuentes como organismos multilaterales, internacionales o convenios con otros países”.

Mejorar el debate

Los tres expertos coincidieron en que en el contexto climático actual, donde Chile es un país tremendamente vulnerable en materia de adaptación, la necesidad de contar con un servicio como el SBAP es urgente, y estamos tremendamente atrasados en su implementación.

“No estamos haciendo un cambio legal en un contexto cualquiera: el contexto de la biodiversidad hoy en particular es crítico, por lo tanto es urgente avanzar en esta reforma institucional. La plataforma IPBES ha alertado ya que la biodiversidad se está perdiendo a un ritmo nunca antes registrado en el planeta, y esta pérdida no solo tiene efectos sobre la disponibilidad de recursos naturales y económicos, sino que pone en riesgo el bienestar y la calidad de vida de la humanidad”, afirmó Juan José Donoso

“Tanto así -agregó- que otras organizaciones como el Foro Económico Mundial, que no se dedica a la conservación, ha venido relevando en sus últimos reportes a la pérdida de biodiversidad como uno de los principales riesgos que está enfrentando el planeta”. En Chile, dijo, la dispersión de servicios que tienen áreas de protección de biodiversidad bajo su tutela, así como las distintas capacidades y presupuestos de cada una, se traduce en una “dificultad de gestión que le impone el Estado esta dispersión. También hay una dificultad desde el punto de vista de financiamiento”

A pesar de todos estos problemas, dijo Poo, “hay mucha crítica al SBAP y una supuesta lógica neoliberal, todo un discurso bastante ideológico, pero la verdad es que lo que tenemos hoy día no es mejor, es peor (…) Chile carece hasta la fecha de una estructura institucional orgánicamente establecida a cargo de las áreas protegidas, tenemos una dispersión de institucionalidad que ve materias de biodiversidad, entonces el estado del arte que tenemos hoy la verdad es que es bastante paupérrimo”.

Al respecto, Patricio Walker -así como Poo y Donoso- llamó a elevar el nivel del debate y enfocarse en la urgencia de proteger la biodiversidad. “Dada la crisis climática -planteó-, hoy no tenemos otra alternativa que hacer las cosas bien, con respeto al medio ambiente, valorando y protegiendo la biodiversidad de genes, de especies, de paisajes, de ecosistemas, en fin. Quiero invitar a los dirigentes de Conaf a un diálogo desprejuiciado, todos ganamos con esto”.

Respecto de las críticas que han manifestado algunos sindicatos de Conaf, y que han entorpecido el avance del proyecto, Walker reconoció que “el régimen laboral trancó probablemente la tramitación del proyecto”. Sin embargo, dijo, “no se toca ni un derecho de los actuales funcionarios de la Conaf. No se tocan. Y si hay un régimen tripartito de estatuto administrativo, código del trabajo, es por el bien de ellos, porque van a mantener las indemnizaciones por años de servicio. Estatuto administrativo, bueno, que se apliquen medidas disciplinarias, las leyes de probidad, etc. Por lo tanto, esto quedó bien resuelto, no son ciertos los reclamos que hay por parte de algunos dirigentes de la Conaf en aspectos que son claramente postverdad y fake news”.

“Permitámonos tener una calidad de vida sustentable -enfatizó Walker-, buena, de eso estamos hablando. Causa mucha frustración que cuando hay tanto consenso en el mundo científico, en la gente que sabe de estos temas, a uno le da mucha impotencia que no podamos dar este paso sustantivo que nos pide la OCDE, que siempre ponemos como ejemplo para ser un país mejor y en este tema no le estamos haciendo caso.

Un avance incierto en la Cámara

Pese a que el proyecto ha logrado avanzar, su paso a la Comisión de Agricultura de la Cámara de Diputados a enfriado los ánimos respecto de la posibilidad de que se apruebe durante este gobierno. “Respecto al paso a la Comisión de Agricultura, sabemos que es para retrasar el proyecto”, afirmó Pamela Poo. Y agregó: “El proyecto ya se mejoró bastante, y uno esperaría que la Comisión de Agricultura tenga un espíritu de mejorar, pero la verdad es que no es esa la lógica”.

En la misma línea, planteó que va a ser complejo avanzar “porque lamentablemente -va a sonar quizás fuerte- creo que hay parlamentarios que llevan demasiados años en el Congreso, y eso implica obviamente que ya hay un cierto público asiduo que presiona para que el proyecto no se vea en la comisión, o que se retrase o que se llene de indicaciones (…) Este proyecto ha esperado 10 años, perfectamente puedo esperar seis meses más para que haya un recambio de parlamentarios en la comisión de agricultura. Va a haber una renovación del Congreso importante, y en esa renovación van a haber espacios para discutir.”

Patricio Walker, en tanto, también dijo tener “muchas dudas” de que el proyecto se apruebe antes del cambio de gobierno. “Depende de algo muy simple, depende de los integrantes de la Comisión de Agricultura que este proyecto vaya a sala antes de que termine este gobierno. Yo creo que el Senado ratificaría lo que se está haciendo en la Cámara”, afirmó.

Por ello, dijo, es importante que los diputados entiendan el problema de la crisis climática, de la crisis ecológica, de la situación de emergencia, y elevan la mirada. “Si algunos se van a quedar con las fake news, con la postverdad, y no van a tener carácter para enfrentar el bullying y las mentiras -porque dicen que este proyecto es neoliberal, cómo va a ser neoliberal si regula fuera de las áreas protegidas del Estado, afectando intereses- (…) Si los diputados de la Comisión de Agricultura van a ser rehenes del bullying y no van a tener carácter a un par de meses de la elección, estamos fritos. Si no hay una ciudadanía activa, o los mismos científicos -que son muchísimos- que son ecologistas, progresistas, y saben la crisis climática que estamos viviendo; si no se organizan, si no hay una presión en el buen sentido de la palabra, pensando en el bien común y en el futuro de las nuevas generaciones, estamos fritos. Eso es lo que distingue a los países que tienen una mirada elevada, que tienen líderes que piensan en el bien común y en las futuras generaciones, y no en tener un mal rato en las redes sociales”, afirmó.

Por su parte, Juan José Donoso afirmó que hoy quedan pocas organizaciones que se opongan al proyecto de ley. “Me parece que hay un gran consenso en las organizaciones, en las ongs, en las comunidades, en que se pide la urgencia de esta ley. Este proyecto de ley, y el servicio, se va a construir sobre todo el conocimiento de Conaf porque se traspasan a todos los trabajadores y las áreas protegidas. Por lo tanto, no parte de cero, es una evolución institucional, se basa sobre el gran trabajo que ha hecho Conaf”, afirmó.

Este consenso amplio, dijo, se ha construido en más de 10 años de tramitación legislativa, “ha sido una larga discusión con trabajo de científicos, de organizaciones, de sindicatos, de trabajadores, que han sido parte de esta discusión que han hecho que el proyecto de ley haya evolucionado fuertemente y se haya ido construyendo sobre el trabajo anterior (…) En ese sentido me sumo a la propuesta de elevar la mirada, de evitar la pelea chica, yo creo que esto se ha discutido mucho en el Congreso, de muy buena forma, y eso es lo que queremos que continúe en la Comisión de Agricultura. Como Ministerio del Medio Ambiente vamos a hacer todo el esfuerzo para avanzar lo que queda de tramitación de manera de poder aprobarlo cuanto antes”.