En los próximos días el gobierno debiera ingresar al Congreso el proyecto de ley con el que se busca establecer una nueva institucionalidad para el agua y los recursos hídricos, según lo anunció a fines de marzo el Presidente Sebastián Piñera. El proyecto contempla la creación de una serie de organismos en torno a la gestión del vital recurso, entre los que destaca la Subsecretaría de Agua, bajo la dependencia del Ministerio de Obras Públicas.

La propuesta también incluye la creación de un Consejo Nacional de Recursos Hídricos, órgano asesor presidencial con 28 integrantes; una Comisión de Ministros de Recursos Hídricos, como ente coordinador con ocho ministros; un Comité Técnico de Recursos Hídricos con nueve integrantes; y un Panel de Expertos integrado por cinco personas para hacer recomendaciones técnicas. Una de las misiones del Consejo será proponer una Política Nacional de Recursos Hídricos.

En momentos en que el país vive una severa sequía -con 104 comunas con decretos de escasez hídrica-, el anuncio es visto como un avance, en especial porque diversos análisis han demostrado que la causa de la crisis no es solo la sequía de la última década, sino también las falencias en la gestión del recurso. Sin embargo, el proyecto no aborda o deja pendientes una serie de aspectos que, debido a la magnitud del problema, debieran ser resueltos en el corto plazo.

La iniciativa de la subsecretaría surgió de la Mesa Nacional del Agua, una instancia público-privada convocada por Piñera en octubre de 2019 y que reunió a 26 integrantes encabezados por el MOP. Pero fue el Consejo Nacional de Infraestructura (CPI) el que presentó la idea a la Mesa del Agua, a fines de ese mismo año, según relata el director ejecutivo de la entidad, Carlos Cruz.

“La Subsecretaría de Recursos Hídricos no es una idea nueva (…) Lo que hicimos como CPI fue ponerle un poco de contenido a la propuesta y presentarla en la Mesa del Agua (…) La iniciativa fue muy bien acogida porque existe el convencimiento de que no es posible seguir haciendo más de lo mismo para enfrentar la crisis más estructural que vive Chile, como es el cambio climático y su impacto en la condición hídrica”, explica Cruz.

Agrega que este organismo ayudará a resolver la alta dispersión de la gestión del agua en el país, problema evidenciado en 2013 por un informe del Banco Mundial que detectó 43 entidades a cargo de 102 funciones relacionadas con los recursos hídricos. “Centralizar la conducción de las diferentes entidades que tienen tuición sobre alguno de los aspectos que tienen que ver con el agua permitirá tener una visión coherente, iniciativas que se potencian entre sí y que las instituciones se complementen para así optimizar el uso de los recursos públicos en función de abordar uno de los problemas más acuciantes que tiene el país”, comenta el director ejecutivo del CPI.

Además, a juicio de Cruz, “el sentido del Consejo Nacional de Recursos Hídricos es darles permanencia a las políticas definidas para el sector, con una mirada de largo plazo y lo más transversal posible en lo político”, es decir, de manera autónoma e independiente del gobierno de turno.

Cuando el proyecto de la subsecretaría fue anunciado por el Presidente, una de las dudas que surgió estuvo relacionada con la dependencia del MOP, debido a que la gestión de los recursos hídricos va mucho más allá de la infraestructura y debe incluir, por ejemplo, la conservación y restauración de los ecosistemas que sostienen el ciclo del agua. Consultado al respecto, Carlos Cruz señaló que esas dudas “son suspicacias que hay que intentar desvirtuar en la práctica”.

“El órgano rector debiera ser el Consejo Nacional de Recursos Hídricos y la subsecretaría debiera estar al servicio del mismo, con las particularidades que cada gobierno le pueda imprimir. Chile tiene experiencia en este tipo de organismos, como es la Comisión Nacional de Productividad, los consejos asesores del Ministerio de Hacienda y otros. No creo que esto vaya a ser un problema mayor, en tanto el Consejo sea bien definido, su representatividad reconocida y sus funciones queden claramente establecidas en la ley que le da origen a la subsecretaría”, indica el ejecutivo del CPI.

“No es suficiente”

Una mirada un poco más crítica plantea el investigador de la Facultad de Ciencias Naturales y Exactas de la Universidad de Playa Ancha (UPLA) Antonio Ugalde quien, no obstante, considera que la subsecretaría puede ser un avance, siempre y cuando sea una entidad coordinadora y facilitadora de procesos que lleven a un cambio de modelo.

“Estamos en un momento complejo, pero también puede salir luz y para eso debemos poner luz; por eso digo que confiemos en que una subsecretaría puede ser un buen paso, pero debe haber claridad respecto al para qué se establece”, explica Ugalde, quien trabaja en temas de agua y cambio climático, con énfasis en las comunidades.

“Es decir, debemos saber si se crea esta institución para perpetuar un modelo patriarcal de gestión que trata el agua solo como un recurso económico, o si se va a crear para hacer una transición hacia un modelo más ecocéntrico, más respetuoso de la naturaleza, donde primen los derechos humanos y el agua sea efectivamente un bien público en cuyo uso prime el interés público por sobre el privado”, señala el investigador, y subraya que es indispensable cambiar el actual modelo, que “durante 40 años ha privilegiado el crecimiento económico y claramente ha fracasado”.

Si se crea para hacer la transición, dice Ugalde, “sería maravilloso”, pero si es para “perpetuar más de lo mismo, entonces es un drama, porque el tiempo que tenemos no es tanto, porque la tensión aumenta y los conflictos en el territorio aumentan”.

El académico de la UPLA manifiesta preocupación por el hecho de que la subsecretaría dependa del MOP. “No creo que en ese ministerio pueda hacerse una gestión adecuada con una visión ecosistémica del agua”, comenta y explica que, si bien para abordar la escasez hídrica hay que abordar temas de infraestructura, “hay muchos otros problemas que no tienen que ver con embalses ni pozos, sino que tienen que ver con articulación, capacidades, degradación del medio ambiente, desertificación, cambio climático, y eso no lo ve el MOP”.

Otra inquietud de Ugalde es la falta de una política de Estado, “no solo en relación al agua, sino que de un modelo de desarrollo que sea compatible con una gestión sostenible del agua”.

Con todo, el investigador considera que “la subsecretaría no es un paso suficiente; el tema del agua es sistémico por lo que no puede ser resuelto a partir de una visión parcial, es necesario que participen todos los actores de forma horizontal”. En este sentido, aclara que se requiere una gestión desde el Estado -de arriba hacia abajo- que permita coordinar y facilitar; una gestión desde los territorios -de abajo hacia arriba- para abordar las reales necesidades locales; y una gestión horizontal, es decir, donde participen los distintos actores y los distintos usuarios del agua en los territorios.

A modo de resumen, Ugalde comenta que “la gestión y gobernanza del agua debiesen ser como la mesa de té club, es decir, una mesa donde estén todos. Y para que eso ocurra, el Estado debe equilibrar la mesa, fortalecer las capacidades, las competencias de aquellos que son más vulnerables porque si no, no pueden participar todos”. Por ejemplo, comenta, actualmente cuando se habla de usuarios se trata de quienes tienen derechos de aprovechamiento de agua, “son puros usuarios que tienen que ver con el agua como recurso económico y no se contemplan otras funciones, como el agua para la vida y la espiritualidad”.

En este sentido, subraya que “hay que partir del territorio, por eso se habla de la gestión del agua por cuenca, porque ese es el territorio donde se encuentran los actores, por eso estos modelos que son solo verticales han ido fracasando”. El Estado, agrega, “no tiene que imponer un modelo, la política debe ser construida desde abajo hacia arriba y horizontalmente, no puede ser central y consultiva”.

Gestión desde las cuencas

La iniciativa del gobierno para una nueva institucionalidad incluye una gobernanza desde las cuencas hidrográficas. De hecho, Carlos Cruz comenta que “una de las modificaciones más importantes de la propuesta es la representatividad de las cuencas, a partir de su propia organización, en la que debieran participar todos los actores, sean depositarios de derechos (de aprovechamiento de agua) o no”.

Pero esa representatividad aún está por definirse. Según el proyecto que debe ingresar al Congreso, el Consejo Nacional de Recursos Hídricos debiera proponer al Presidente las formas de gobernanza de cuencas o de agrupación de cuencas adecuadas para implementar la Política Nacional de Recursos Hídricos, en un plazo de 18 meses desde que se apruebe este instrumento.

Frente a estos plazos, el director ejecutivo del CPI se muestra optimista. “Hoy la mayoría de las cuencas tienen su organización. Lo importante es respetarlas y procurar que sean lo más representativas posible. Eso será parte del trabajo que el Consejo deberá impulsar y que la subsecretaría deberá implementar, cuando entre en funciones. Si todo anda rápido, como debiera, esto podría entrar a funcionar al principio del próximo gobierno”, comenta.

Una mirada distinta es la que plantea la subgerenta de Sustentabilidad de Fundación Chile, Ulrike Broschek, quien considera que la definición de esos organismos de cuenca debiese ser parte de una propuesta integral de nueva institucionalidad del agua.

“La institucionalidad del agua debiera considerar tres niveles base de gestión: uno nacional y transfronterizo, otro de organismos de cuenca y un tercero de los usuarios del agua. Esos tres niveles debiesen estar operativos de manera conjunta, funcionando y coordinados entre sí. Cada uno tiene sus roles, funciones y atribuciones, y tiene también una forma de vincularse que operativiza la institucionalidad del agua en el país”, explica Broschek, quien lidera desde hace más de cuatro años Escenarios Hídricos 2030, iniciativa coordinada por Fundación Chile, Fundación Futuro Latinoamericano y Fundación Avina con el objetivo de que el país logre la seguridad hídrica.

Respecto a los principios rectores de una nueva institucionalidad del agua, la experta señala que lo primordial es que tenga el poder y liderazgo necesarios para tomar decisiones difíciles que permitan salir de la crisis hídrica y sostener el desarrollo del país; “un liderazgo con el que pueda -por ejemplo- velar por la protección y conservación de los ecosistemas que están siendo sobreexplotados, versus el interés de cada sector”. Además, debe tener autonomía; una mirada sistémica y transversal; vincularse adecuadamente con los territorios; agilidad en la toma de decisiones y robustez técnica.

Consultada en relación a las razones por la cuales es importante que la gestión desde las cuencas se defina al mismo tiempo que el resto de la institucionalidad, la especialista explica que se debe a que la definición del organismo de cuenca podría influir en todos los órganos que se están proponiendo a nivel nacional, en los roles de cada uno y la forma de interacción entre ellos.

“Si lo hacemos por separado, después puede que tengamos que hacerle cambios y ajustes (…) Si la Mesa Nacional del Agua se demoró 4 o 5 meses en generar esta propuesta, creo que vale la pena tomarnos un tiempo para construirla considerando de inmediato los tres niveles de gestión y así presentar una propuesta bien robusta que pueda avanzar con el acuerdo de legitimidad suficiente de los diferentes sectores y sus visiones”, señala Broschek, y agrega que también se debe considerar que el desarrollo de la institucionalidad va a tomar varios años.

Al respecto, agrega que “toda la experiencia internacional comprada muestra una gestión descentralizada del agua que contiene los tres niveles”. Así, menciona los ejemplos de España, Francia, Italia, Canadá, Australia, Brasil y Perú, entre otros. “Esto nace del hecho de que la unidad base para la gestión del agua y los recursos hídricos es la cuenca hidrográfica; entonces tiene todo el sentido y aumenta la eficiencia de la gestión”.

Para entender la división de los niveles, Broschek explica que el nivel nacional es el que da directrices para generar las políticas nacionales y es el ente político que apoyan la gestión en cada uno de los territorios; el nivel de cuenca es el espacio donde confluyen todos los sectores que operan en la cuenca, se da la coordinación intersectorial en cada territorio, donde se genera la planificación con una mirada actual y futura; y el nivel de usuarios de agua es el de aquellos que intervienen directamente los distintos recursos hídricos para extraer agua y usarla (industria, agricultor, OUAs, etc.), y que operan en zonas de las cuencas.

Actualmente, señala la especialista de FCh, “en el nivel nacional existe una gran dispersión de instituciones, el nivel de cuenca es inexistente y el tercer nivel, de los usuarios, está bien desarrollado: hay pequeños, medianos y grandes productores, hay comunidades rurales y otros usuarios que llevan mucho tiempo trabajando en cada territorio y que han propiciado el desarrollo productivo”.

Broschek adelanta que desde Escenarios Hídricos 2030 están elaborando una propuesta de institucionalidad desde las cuencas, cuyos principios básicos fueron expuestos ante la Mesa Nacional del Agua en diciembre pasado. Se trata de un trabajo de co-construcción a nivel de territorios y nacional que se inició en marzo de 2020 y que debiera estar completo a fines de este año. “Estamos trabajando intensivamente de manera multisectorial, escuchando, dialogando con todos los sectores de muchos territorios, desde Arica a Punta Arenas. Hemos tenido talleres con los gobiernos regionales, municipios, Servicios Sanitarios Rurales (ex APR), ONGs, servicios públicos, Organizaciones de Usuarios de Agua (OUAs), sectores productivos y academia para co-construir una propuesta robusta, de manera que el organismo de cuenca que se constituya represente efectivamente la visión desde los territorios”, dice la subgerenta de Sustentabilidad de FCh.

“Esta propuesta de lo que serían los organismos de cuenca viene a complementar el esfuerzo hecho por la Mesa del Agua (…) Pensamos que ahí se tiene que dar un trabajo sinérgico, colaborativo, que se pueda transformar en un proyecto país para avanzar hacia la institucionalidad del agua robusta, legítima que necesitamos para salir la crisis hídrica y en definitiva habilitar el desarrollo en un contexto de cambio climático”, concluye Broschek.