Agenda 2030 / Sostenibilidad

Incorporar el contexto climático y poner foco en los deberes tanto como en los derechos: la mirada de cuatro expertos al tema ambiental en la nueva Constitución

En la primera de las cuatro sesiones de los “Diálogos sobre Constitución y Medio Ambiente impulsados por el grupo “Juntos por un Chile sostenible”, los expertos en derecho ambiental Dominique Hervé, Ricardo Irarrázabal, Ana Lya Uriarte y el contralor Jorge Bermúdez analizaron los deberes del Estado y de los ciudadanos para la protección del medio ambiente, en el marco de la discusión constituyente que se está desarrollando en el país.

País Circular | 13 Oct 2021 a las 6:00 am

En el marco de la discusión constitucional que se está desarrollando en el país, el grupo “Juntos por un Chile Sostenible” -integrado por diez gremios y organizaciones nacionales- convocó a los denominados “Diálogos sobre Constitución y medio ambiente”, en que una serie de expertos analizarán durante cuatro sesiones los distintos alcances con que esta temática comienza a insertarse en las conversaciones para elaborar la nueva carta fundamental del país.

En el primero de estos encuentros se analizaron los deberes del Estado y de los ciudadanos para la protección del medio ambiente, en un panel que estuvo integrado por el contralor general, Jorge Bermúdez; Dominique Hervé, académica de la Universidad Diego Portales; Ricardo Irarrázabal, académico de la Pontificia Universidad Católica; y Ana Lya Uriarte, académica de la Universidad de Chile.

Al respecto, Dominique Hervé planteó que si bien el discurso de los derechos ambientales ha implicado un avance notable en la protección de la naturaleza, no ha logrado generar una reforma estructural en la sociedad que permita enfrentar el desafío ambiental que tenemos en la actualidad. Si bien la mayoría de las constituciones hablan sobre deberes del Estado y de los ciudadanos en esta materia, dijo, la mayoría lo hace en un nivel generar de proteger el medio ambiente por parte del primero, y de hacerse cargo de sus impactos en el caso de los ciudadanos (la responsabilidad por el daño ambiental). Y en ese contexto, la discusión constitucional actual abre la oportunidad de ir más allá de este deber general.

“Debiera consagrarse en materia constitucional una transversalidad en la estructura del Estado respecto de su obligación de proteger el medio ambiente. Es decir, debe establecerse que en el Poder Judicial, el Ejecutivo, el Legislativo, y a todos los niveles -central, regional y local-, exista una obligación de proteger el medio ambiente. A su vez, que sea eficaz, que se cumpla, y por lo tanto que el Estado establezca esta garantía de la efectividad de la protección del medio ambiente”, planteó.

A ello se suma, dijo Hervé, que la Constitución tiene que consagrar un deber expreso del Estado en materia de cambio climático, de manera que se obligue a mitigar y adaptarnos a sus efectos, así como cooperar internacionalmente en dar una solución global a este problema.

En lo que corresponde a los deberes del Estado, planteó, la Constitución debiera establecer que el Estado tiene la obligación de proteger el medio ambiente más allá de si existen o no intereses humanos directamente involucrados. Es decir, transitar de un enfoque antropocéntrico a un enfoque ecocéntrico en la protección del medio ambiente, donde el Estado es una especie de guardián de la naturaleza.

“Debiera consagrarse en materia constitucional una transversalidad en la estructura del Estado respecto de su obligación de proteger el medio ambiente. Es decir, debe establecerse que en el Poder Judicial, el Ejecutivo, el Legislativo, y a todos los niveles -central, regional y local-, exista una obligación de proteger el medio ambiente”

Dominique Hervé, académica de la Universidad Diego Portales.

“Es decir, el Estado, más que dueño de la naturaleza, tiene un deber de protegerla y de custodiarla en beneficio de las futuras generaciones y del interés público. Y también debiera establecer los límites al uso de la naturaleza, hasta dónde podemos usarla, a través de distintos mecanismos e instrumentos para garantizar que se cumpla con esos límites (…) De esa manera, definir cuando corresponda el acceso, uso y aprovechamiento de los recursos naturales, ya sean de titularidad pública o privada. El Estado tiene que mantener esas potestades para hacer cumplir esos límites”, afirmó.

Y en lo que respecta a los deberes de los ciudadanos, agregó, “tener la obligación de respectar esos límites en el uso y aprovechamiento de la naturaleza, por lo tanto tenemos que reconocer que el Estado tiene potestades para efectos de regular esos límites y de determinar en qué minuto un ciudadano, un privado, está yendo más allá de esos límites y por lo tanto no puede seguir usando la naturaleza”.

Para el contralor Jorge Bermúdez, el cambio climático tiene un rol central en la discusión, por cuanto se trata de un desafío ambiental que no tiene parangón en la historia, por lo que el desarrollo sostenible va a tener que considerar el cambio climático, y cómo este está impactando.

“Con la Contraloría hicimos una auditoría respecto de los planes de adaptación que lleva adelante tanto el Ministerio del Medio Ambiente como algunos ministerios sectoriales, como Agricultura, y ese informe da resultados que definiría como paupérrimos desde el punto de vista de lo que hemos hecho como Estado. Por lo tanto, el contexto es malo desde el punto de vista ambiental, impactado sobremanera por el cambio climático, y echo de menos en la discusión no especializada, sobre todo de cara a las elecciones que vienen, de que se discuta con mayor profundidad estos temas”, planteó.

En ese marco, apuntó, en lo que respecta a los deberes de la ciudadanía es necesario distinguir entre las personas naturales y los sujetos privados que intervienen el medio ambiente, y que básicamente son las empresas. En lo que respecta a los ciudadanos propiamente tales, apuntó a lo que denominó la desaprensión ambiental: “si bien parece que estuviésemos muy conscientes de la protección del medio ambiente como ciudadanos, en realidad no sabemos como funciona el medio ambiente. Damos por hecho que hay ciertos servicios que nos va a prestar el medio ambiente que en realidad no es así, como por ejemplo el que abramos la llave y salga agua potable. Eso en realidad en más de un tercio del mundo no existe”.

“Quisiera que en el futuro respondiera a las ‘3E’, como lo denominamos en la Contraloría: un Estado que sea más eficiente, sobre todo en el uso de los recursos púbicos; que sea más ético, y con eso quiero decir que sea íntegro, probo, donde existan menos conflictos de intereses; y obviamente un Estado que sea más ecológico”.

Jorge Bermúdez, contralor general de la República.

Y en lo que respecta a las empresas, agregó, estas tienen una responsabilidad con el medio ambiente y un deber de protección ambiental “que se reduce a algo que todos conocemos, que es el enfoque sostenible que debiera tener la producción”.

¿Cómo incorporar los temas ambientales en la Constitución? Para el contralor, esto debiera consagrarse en al menos dos principios. El primero de ellos es el de no regresión en materia ambiental, que implica que una vez alcanzado un determinado nivel de protección, este debe mantenerse y mejorarse. Por lo tanto, la legislación, las medidas administrativas, las decisiones de gestión no pueden sino mejorar ese estándar ambiental una vez que este se ha alcanzado. Y el segundo es el principio de progresividad en materia ambiental, en el sentido que hay que avanzar en el desarrollo e interpretación de esos principios que se consagran en la Constitución a propósito de la protección del medio ambiente.

En lo que respecta al rol del Estado en su conjunto, dijo Jorge Bermúdez, “quisiera que en el futuro respondiera a las ‘3E’, como lo denominamos en la Contraloría: un Estado que sea más eficiente, sobre todo en el uso de los recursos púbicos; que sea más ético, y con eso quiero decir que sea íntegro, probo, donde existan menos conflictos de intereses; y obviamente un Estado que sea más ecológico”.

Sin embargo, agregó el contralor, si bien una mirada de deberes en materia ambiental va a dar más resultados que una mirada de derechos, “tengo la precepción -y puedo estar equivocado- de que hoy cuesta hablar de deberes en general en nuestra sociedad. Cuesta hablar de que en realidad para poder progresar como sociedad también tenemos ciertos deberes que son propiamente ambientales por cierto -de cuidado, de abstención-; tenemos ciertos deberes ciudadanos, para no transformarnos en personas asociales; tenemos ciertos deberes como contribuyentes, que a veces se nos olvidan y pensamos que lo mejor es pagar los menos impuestos posibles; y nos olvidamos de que como especie somos exitosos porque fuimos capaces de cooperar entre nosotros, y la única manera de hacerlo es viviendo en sociedad. Estoy totalmente de acuerdo, deberes ambientales es la mirada que falta, pero soy poco optimista desde el punto de vista de que eso vaya a calar en la sociedad”.

Para Ana Lya Uriarte, en un país como Chile, que tiene cumple con 7 de los 9 indicadores de vulnerabilidad frente al cambio climático, “no puede menos que decirse que se redacta una Constitución en un contexto de cambio climático”, con impactos como una megasequía que se arrastra ya desde hace 12 años, con problemas de escasez hídrica asociada también “con un problema regulatorio bastante crítico, como que pone en discusión en la Constitución el derecho humano al agua potable y al saneamiento”, e impactos como la desertificación, los incendios forestales o los fenómenos climáticos extremos. “Ese ese el contexto en que nos encontramos para abordar esta discusión constitucional”, afirmó.

“Cuando hablamos de un Chile sostenible, en la discusión constitucional va a estar en el anhelo y la perspectiva de muchos el buscar plasmar en la Constitución el cómo avanzamos a un equilibrio entre dimensiones que tienen un impacto social indudable como son economía y medio ambiente”

Ana Lya Uriarte, académica de la Universidad de Chile.

Y en un país, agregó, cuyo desarrollo se ha fundado principalmente en la explotación y aprovechamiento de los recursos naturales, donde además la comunidad percibe que ha existido una preeminencia del fomento productivo por sobre la protección ambiental, “cuando hablamos de un Chile sostenible, entonces, en la discusión constitucional nos vamos a encontrar con un punto muy importante: va a estar en el anhelo y la perspectiva de muchos el buscar plasmar en la Constitución el cómo avanzamos a un equilibrio entre dimensiones que tienen un impacto social indudable como son economía y medio ambiente, y todo lo que significa para las personas”.

Si bien en la Constitución actual está consagrado el deber de tutela estatal para preservar el medio ambiente, que abarca a los tres poderes del Estado, agregó Ana Lya Uriarte, ese mandato “está siendo insuficiente porque no se inserta en una Constitución como la que necesitamos hoy, que se haga cargo de los desafíos que hemos venido señalando, desde el cambio climático, las políticas de adaptación, cómo vamos a hacer un país resiliente, cómo vamos a incorporar estos principios de manera que orienten la gestión (…) A esa tarea no están convocados solamente los ciudadanos, están convocadas las personas naturales y jurídicas que tengan incidencia y relevancia en esta tarea, tanto desde un deber activo como es proteger y preservar, como de una actitud pasiva en el abstenerse de ejecutar acciones lesivas al medio ambiente”.

“Estamos construyendo una Constitución -agregó- que sea el acuerdo social mayoritario y generalmente aceptado, y con una base de legitimidad, respecto de cómo vamos a enfrentar la vida en este territorio que es nuestro país. Si eso es así, es importante que aquello que compartimos, como por ejemplo el deber que tenemos todos -personas naturales y jurídicas- en orden a contribuir a ese cuidado del medio ambiente, esté plasmado en ese acuerdo, de manera que cada vez que se vaya a asumir una decisión macro, mediana o micro, en un nivel general o particular, esa obligación respecto de la cual hemos concluido un acuerdo esté presente”. Y de ese nivel superior derivarán, agregó, “una serie de deberes en el orden legal, y toda nuestra regulación infra constitucional debe estar impregnada y cruzada por este principio de la responsabilidad institucional, grupal, individual, colectiva -como la quieran poner- respecto de la protección del medio ambiente”.

“Las garantías hay que establecerlas, y se debe decidir dónde ir incorporando principios y si estas se refieren a las garantías en específico o al contexto general constitucional. Y luego como hacemos los desarrollos legales de cada una de estas garantías, y como logramos articularlas, porque cada garantía constitucional evoca un bien jurídico protegido distinto”

Ricardo Irarrázabal, académico de la Pontificia Universidad Católica.

Para Ricardo Irarrázabal, en tanto, será fundamental el trabajo de estructuración constitucional, donde un primer nivel tiene que ver con la lógica del capítulo preliminar o base de la institucionalidad, donde se respondan cuáles debiesen ser los valores y principios para incorporar o si se requieren estatutos específicos, cómo articular eventuales tensiones entre estos valores y conceptos, y luego cuáles son los deberes generales del Estado y ciudadanos a incorporar.

A esto le sigue un segundo nivel que debería hablar de las garantías en específico y el establecimiento de estas, de sus desarrollos legales y de cómo logramos articularlas con los recursos económicos. Y un tercer nivel que tiene que ver con los deberes específicos al tenor de las garantías, desde la lógica del Estado y de los ciudadanos, y cuál debiese ser el rol del Estado en lógicas regulatorias.

“Las garantías hay que establecerlas, y se debe decidir dónde ir incorporando principios y si estas se refieren a las garantías en específico o al contexto general constitucional. Y luego como hacemos los desarrollos legales de cada una de estas garantías, y como logramos articularlas, porque cada garantía constitucional evoca un bien jurídico protegido distinto. Obviamente, en los temas ambientales resulta muy relevante como se zanjan las tensiones entre lo ambiental, especialmente con lo económico, y también con lo social”.

“En cada discusión -agregó- uno podría hacer este ejercicio de encasillamiento, porque resulta muy relevante generar una coherencia constitucional, y también para no enredarse en la discusión de conceptos. Es muy distinto, por ejemplo, discutir el principio de sostenibilidad en el primer nivel, que hacerlo a la luz de la garantía ambiental, o de garantías económicas. Entonces esa articulación, ese entendimiento, resulta muy importante para la debida coherencia en la discusión constitucional”.

Y en lo que respecta al rol del Estado, planteó, “si tengo una garantía ambiental, tengo que desarrollar instrumentos de gestión ambiental e instrumentos de tutela, que justamente apuntan a que esa garantía efectivamente se cumpla. Entonces cuál es el rol regulatorio del Estado al respecto, si se genera o no una evaluación de riesgo de acuerdo a lo anterior, y de qué manera esa regulación cumple con la lógica de no generar tensiones y que se de una certidumbre de cuándo la garantía ambiental puede limitar otras garantías constitucionales, como el derecho a propiedad o a la libre iniciativa económica”

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