Agenda 2030 / Entrevista

Manuel Pulgar: «El mayor rédito político de organizar una COP es que el país puede liderar por muchos años el tema climático»

La Cumbre del Clima es hoy el mayor evento de las Naciones Unidas a nivel global, con más de 20 mil asistentes oficiales a la cita. En 2014, como ministro de Medio Ambiente de Perú, a Manuel Pulgar le tocó organizar esta cita en Lima. En esta extensa entrevista con País Circular habla de los desafíos que deberá enfrentar Chile de cara a la COP25, del rol de la diplomacia, la logística y el financiamiento para alcanzar el éxito en esta cita global, así como del estado de las negociaciones del Acuerdo de París.

Jorge Molina Alomar | 26 Dic 2018 a las 6:30 am

Entre los años 2011 y 2016, Manuel Pulgar-Vidal ejerció como ministro del Medio Ambiente de Perú, posición desde la que le tocó liderar la Cumbre Climática de 2014 (COP20) en Lima, donde encabezó las negociaciones que antecedieron al Acuerdo de París al año siguiente. Desde ese cargo se transformó en uno de los principales liderazgos de la región en materia de acción climática, y su voz hoy es reconocida internacionalmente desde su posición actual, como líder de Clima y Energía del Foro Mundial por la Naturaleza (WWF Internacional).

Por eso, sabe de la importancia de encabezar una COP, tarea que recaerá el próximo año en las autoridades de nuestro país, encargadas de llevar adelante el trabajo logístico y diplomático no solo para recibir a miles de personas en la COP25 en Chile, sino para sacar adelante las negociaciones que permitan implementar el Acuerdo de París. Un trabajo, dice, “que además de darte una visibilidad en las negociaciones más complejas, está vinculado a una de las mayores amenazas de la humanidad”.

“Por lo tanto -agrega- que un país se sienta en capacidad para organizar la COP, con toda su complejidad, muestra mucha responsabilidad y compromiso frente al tema, y le da al país visibilidad y oportunidades, no solo de liderar procesos complejos, sino de poder mostrar sus avances, canalizar recursos a través de proyectos de inversiones y definitivamente recibir a un grupo de gente que te genera beneficios económicos para el país y la ciudad donde se organice”, afirma.

Hoy Pulgar mira muy atento el proceso que se está iniciando en Chile para la organización de la COP25, y dice que si bien no le han solicitado algún apoyo formal desde el país, “he hablado con personas que me han pedido consejos, con todo gusto siempre”.

Usted acompañó las conversaciones en Polonia donde se decidió que Chile se quedaba con la COP 25. ¿Qué fue lo más complejo de esa negociación?

Cuando Brasil declina hospedar la COP25, uno de los grandes deseos de los países latinoamericanos era que la COP se quedara en América Latina. Hubo una serie de candidatos inciales, pero quedó claro al final de todo que el debate mayor era entre Costa Rica y Chile, que definitivamente los dos países tienen mucho que ofrecer. Costa Rica es un país que a lo largo del tiempo ha tomado decisiones en relación a combustibles fósiles, y promoción del turismo, ecoturismo, cobertura boscosa y un conjunto de elementos más vinculados a naturaleza, y Chile es un país que debido a su escasez en fuentes de energía ha podido desarrollar un conjunto de acciones vinculadas a las energías renovables, y ha asumido acciones en relación al precio del carbono. Es una economía más fuerte que la de Costa Rica, y al final las opciones eran válidas para los dos. Todos consideramos que los países debían ponerse de acuerdo y creo que el acuerdo que obtuvieron de liderar el proceso juntos y dejar que la Pre-COP se desarrolle en Costa Rica y la COP en Chile ha sido una gran noticia, porque ambos tienen cualidades para organizarlo.

¿Cuáles son las expectativas de la COP 25 en Chile y cómo se medirá el éxito de esta cita?

Ahora estamos en un proceso de implementación, que tiene un hito político central en 2020, donde se espera que los países vuelvan a poner en la mesa sus nuevas contribuciones nacionales -revisadas o nuevas- cuyo objetivo es cerrar la brecha de las emisiones. Las contribuciones actuales, que incluyen 182 o 183 países, no son suficientes para lograr que la temperatura no se incremente en más de 1,5ºC, sino que llevarían la temperatura más o menos a 3ºC grados. Por lo tanto, hay una brecha de emisiones que tienen que verse reflejadas en acciones más concretas en las contribuciones nacionales. Una de las cosas que se ha establecido en la COP 24 en Katowice es que los países van a poner el año 2020 sus contribuciones revisadas. Se ha desarrollado el libro de reglas, y lo que se espera es que los países ya empiecen a trabajar en sus contribuciones nacionales y empiecen a dar muestras concretas de cómo estas contribuciones nacionales siguen las reglas y cierran emisiones. Ese para mí es el tema central.

«Se necesita una coordinación multisectorial fuerte, porque estás hablando de un tema no solo de Cancillería o del Ministerio del Medio Ambiente. Chile deberá decidir quién tiene la presidencia. Habitualmente los presidentes de las COP han sido los ministros del Medio Ambiente, con algunas excepciones en que ha sido Cancillería».

¿Hay otros temas paralelos que también tienen que resolverse?

Hay un conjunto de otros temas: lograr la meta de los 100 mil millones de dólares anuales para 2020, que felizmente ha tomado tracción donde algunos países como Alemania, Noruega y el propio Banco Mundial están duplicando sus primeros ofrecimientos de recursos que hicieron en 2014, y ahora lo que se busca en Chile es que puedan darse pistas más certeras en que la meta para 2020 se va a cumplir, e incluso creo yo que se debe empezar a conversar sobre qué va a pasar después del año 2025.

¿Y cuáles serán los aspectos más contenciosos del debate?

Uno de los temas contenciosos que están activos es el mecanismo de pérdidas y daños, que es una solicitud de los países más vulnerables para establecer un mecanismo de compensación por los efectos que ya están generándose en sus países, que debería ser analizado por los países desarrollados. Y la resistencia de los países desarrollados a hablar sobre compensación. Entonces, este mecanismo que se creó en Polonia el año 2013 ha tenido grupos de trabajo, pero que avanza con lentitud, y la demanda de los países insulares es que se establezcan mecanismos más certeros.

Lo segundo es un contencioso nuevo, el Artículo 6 del Acuerdo de París sobre los instrumentos de mercado y no mercado. Siempre ha existido una crítica sobre que los mecanismos de mercado no han sido eficientes en reducir emisiones, y entonces algunos piden que haya una verificación para que no haya un doble conteo en reducción de emisiones. Otros no quieren este tipo de mecanismos de verificación. Y este es bien importante: la diferenciación, es decir, cuáles son las obligaciones de los países desarrollados y cuáles son las de los países en vías de desarrollo está presente siempre en todas las negociaciones. Y en el caso específico de ahora, en que estamos implementando el Acuerdo de París, se ve reflejado en el tema de la verificación, porque algunos quieren verificación inmediata, a través de mecanismos independientes y otros no lo desean.

El desafío de la organización de la COP25

Hablemos de la organización del evento. ¿Cuál fue su mayor desafío en los doce meses previos a la COP y cuál será el desafío de Chile en el año previo?

Los desafíos son múltiples, porque definitivamente una COP en las épocas actuales está más o menos canalizando un promedio de 20 mil personas que llegan al país por dos semanas y se necesita infraestructura y logística, seguridad, transporte, llegan jefes de Estado con todo lo que ello implica. Se necesita habilitar espacios adecuados, porque estas son semanas de negociación intensa, que tienen un conjunto de requisitos, de espacios, salas. La principal debe tener espacio para 3.500 personas; la segunda, para 2.000 personas. Un conjunto de salas de reuniones, pabellones para los estados. Ahora se articulan muchos espacios para sociedad civil, incluso en el caso de Perú hicimos un pabellón para los pueblos indígenas, que ahora en Polonia no se hizo y en los dos años previos no se ha hecho. Los pueblos indígenas lo están pidiendo, porque es un sitio para que ellos dialoguen. Entonces hay un tema logístico de infraestructura siempre grande, que se ha atendido habitualmente en centros de convenciones pero siempre se suman otros espacios adicionales, porque es un grupo numeroso de gente.

También se requiere de una coordinación importante a nivel interno

Se necesita una coordinación multisectorial fuerte, porque estás hablando de un tema no solo de Cancillería o del Ministerio del Medio Ambiente. Chile deberá decidir quién tiene la presidencia. Habitualmente los presidentes de las COP han sido los ministros del Medio Ambiente, con algunas excepciones en que ha sido Cancillería, como en el caso de la COP de Cancún del año 2010, donde justamente la canciller asumió la presidencia. Pero aunque esté uno de estos dos sectores, Chile tiene que coordinar con todos los sectores. Nosotros en el Perú creamos una comisión multisectorial porque tienes que coordinar temas de salud, temas de transporte, de seguridad. Es fundamental.

«Los retos están en todo el transcurso del año. Tienen actividades tan importantes como Davos, donde uno puede ir articulando algunos mensajes; tienes el Diálogo de Petersberg, en Berlín, en mayo, que lo organiza la Canciller Merkel con el país entrante, entonces estoy seguro de que el presidente Piñera estará allí. Ahí ya se establecen las primeras relaciones de confianza entre negociadores».

¿Y cómo se produce la organización con el resto de la sociedad?

Tienes que tener muchos mecanismos de transparencia. Uno de los principales elementos de una presidencia COP es el ser muy transparente y atender a los distintos bloques de negociación, intentar visitarlos, por lo menos algunos miembros de la delegación. También generar los espacios de articulación con la sociedad civil. En el Perú una de nuestras ramas era el Frente Público, que tenía a una persona a cargo de la relación con el sector empresarial, otro con la sociedad civil con los pueblos indígenas y con los jóvenes. Pero tienes que articular todo este frente público, pero también puedes generar mucha información a la ciudad.

Eso es fundamental, por el impacto que se genera en la ciudad

La ciudad, con 20 mil personas que te vienen a ver, tiene que estar preparada para un evento de esta naturaleza. Creo que la COP es, hoy por hoy, el evento que más gente canaliza dentro del sistema de Naciones Unidas. Hay otras cosas como fútbol que canaliza más, pero en Naciones Unidas es el evento que más gente canaliza. Incluso las ciudades suelen dar espacios para las movilizaciones de la sociedad civil, que felizmente siempre son pacíficas. La comunidad climática se expresa con mucha tranquilidad, en sus distintos puntos de vista, sin violencia y eso es bueno. Pero hay que darles los espacios y articularse con ellos. Entre la primera y la segunda semana de la COP hay una marcha de la sociedad civil exigiéndoles a los estados que tomen decisiones. Uno tiene que darle los espacios para que esa marcha se pueda realizar sin ningún problema. Es mejor coordinar que resistirse a cosas que son parte de una realidad de un debate climático.

¿Cómo se trabaja con la cantidad de recursos financieros que implica organizar este tipo de eventos?

Tiene que haber mucha transparencia también en el uso de los recursos. Nosotros de inmediato hicimos auditorías porque estamos hablando de un presupuesto que suele ser entre 80 y 100 millones de dólares para organizar una COP, dependiendo de si las facilidades para recibir gente existen o no existen, todo el sistema de hotelería.

¿Surgen algunos retos inesperados también, agendas que se abren en la negociación?

Nosotros tuvimos un gran reto, porque justo se presentó la epidemia del ébola muy pocos meses antes de la COP, y tuvimos que tomar decisiones rápidas sobre cómo organizarnos frente a esta amenaza que se había convertido en una amenaza mundial. Hay retos de mucha naturaleza, y obviamente el reto de la negociación, que implica tener equipos muy articulados y que tengan delegados para cada uno de los temas que se discuten, que son numerosos: adaptación, mitigación, pérdidas y daños, finanzas, instrumentos de mercados, construcción de capacidades, transferencia tecnológica y podría seguir porque es una lista inmensa. Entonces el equipo de Chile tiene que organizarse de esta manera. En Lima en 2014 se lanzó la Agenda de Acción Climática, que por primera vez articuló a este debate climático a los actores no estatales, y donde ha sido muy activo el sector empresarial. Entonces, hay muchas actividades vinculadas a la Agenda de Acción Climática.

¿Cómo debiera trabajar Chile estos desafíos?

Chile va a tener que designar a una persona que se llama el “champion”, que es el que maneja esta plataforma de Marrakech para la acción climática, que tiene dos “champions”: el país saliente, que es Polonia, y el país entrante, que en este caso Chile. La agenda de acción climática es muy activa y hace poco se desarrolló la cumbre de acción climática de California, que muestra qué tan activa es. Y los retos están también en todo el transcurso del año. Tienen actividades tan importantes como Davos, donde uno puede ir articulando algunos mensajes; tienes el Diálogo de Petersberg, en Berlín, en mayo, que lo organiza la Canciller Merkel con el país entrante, entonces estoy seguro de que el presidente Piñera estará allí. Ahí ya se establecen las primeras relaciones de confianza entre negociadores. Después tienes la cumbre del secretario general de septiembre de 2019, que si bien no forma parte de la COP ni de la secretaría de la convención, es una cumbre climática, entonces Chile tiene que tener una participación central.

«El debate climático tiene sus propias características y Chile sabrá manejarlo con apertura y transparencia. Siempre habrá una voz que se pueda levantar sobre por qué no fueron parte del Acuerdo de Escazú, si fueron uno de los que iniciaron con liderazgo su desarrollo, pero no es parte del debate. No creo que afecte a la presidencia de la COP».

El rol de la diplomacia y Escazú

¿Cuál debería ser la prioridad diplomática de Chile en la presidencia de la COP 25 a nivel internacional, y también a nivel regional? ¿Cuáles son los países clave a visitar en este proceso?

Uno de los elementos de la presidencia es la transparencia y escuchar a todos los bloques. Recuerda que los países están fundamentalmente representados en bloques de negociación. En el caso de África es muy fácil: es la Unión Africana. En el caso de América Latina es más complicado, porque tienes por un lado los países del ALBA; tienes el AILAC donde está Chile, Perú y otros países que tienen una aproximación más de libre mercado; Brasil tendrá una presidencia entrante que va a ser compleja. Entonces, América Latina merece algunas unas visitas especiales.

Europa es también un bloque, pero incluso allí siempre hay algunos debates. Turquía suele ser un país que muestra una cierta complejidad porque no quiere ser reconocido como un país desarrollado para efectos de este tema climático, porque quiere percibir los beneficios. Rusia siempre es un país que siempre vale la pena visitar. Y un país que ha mostrado cierta dificultad en las negociaciones es Arabia Saudita. Y bueno, China uno no puede dejarlo de lado. Y Estados Unidos, por más resistencia que pueda existir en relación al Acuerdo de París, felizmente en las negociaciones de los últimos dos años no se ha mostrado como un país que obstaculiza la negociación, y eso es es bueno. Aún cuando sigue presente esta amenaza de que se retirarían, que como sabes no es una amenaza que se haya materializado.

¿Cómo se trabaja con EEUU y en particular con Brasil, que es vecino?

Bueno, Brasil es todavía una interrogante, porque no tenemos claridad de qué tanto de lo que se dijo en campaña se pueda reflejar en el gobierno. Campaña y gobierno muchas veces muestran diferencias, entonces hay que evaluarlo. Y con Estados Unidos hay que conversar definitivamente con el negociador, y también hay que tener articulación con los actores no estatales que tienen esta iniciativa que se llama “We are still in” -seguimos adentro-, que es la agenda de acción climática no formal. Por eso es muy importante tener equipos para todo tipo de aproximaciones, pero hay que tratar de tener un nivel de articulación con todos los bloques.

¿En este trabajo diplomático le puede pesar a Chile no haberse sumado al Pacto Migratorio o al Acuerdo de Escazú?

No es parte del debate. El debate climático tiene sus propias características y Chile sabrá manejar el debate climático con apertura y transparencia. Siempre habrá una voz que se pueda levantar sobre por qué no fueron parte del Acuerdo de Escazú, si fueron uno de los que iniciaron con liderazgo su desarrollo, pero no es parte del debate. No creo que afecte a la presidencia de la COP, no creo que se mezcle. Hay muchos debates internacionales en muchas esferas, alguna voz puede reclamar, definitivamente, pero no es parte del debate climático.

«Las empresas tienen un rol importantísimo en la agenda de acción climática, que es muy dinámica. No solamente estamos hablando de empresas transnacionales como Coca Cola, Unilever o Nestlé, sino también de las empresas domésticas, las empresas nacionales que deben empezar a establecer metas de descarbonización, y estas metas deberían estar basadas en ciencia. Eso es un avance fuerte en la agenda climática».

¿Cuál es el mayor riesgo político de organizar una COP y cuál es el mejor rédito político?

El mayor riesgo político es que no se cierre la COP, que fracase. Que las partes estén tan enfrentadas y no haya un buen manejo que genere un acercamiento para una decisión final, porque todas las COP deben cerrar con una decisión final. El caso más tangible de fracaso fue la COP de Copenhague en 2009, donde las partes no se pusieron de acuerdo. Ese es el mayor riesgo político: que no haya un acuerdo o que se reconozca que el avance fue muy débil. Aquí vale la pena decir algo: el proceso político multilateral es un proceso válido, valioso, pero es un proceso lento frente a la urgencia. El secretario general ya no utiliza la palabra «urgencia», sino que «emergencia», porque lo que nos ha dicho la ciencia es que ese medio grado de temperatura importa y, por lo tanto, uno tiene que darse cuenta que la señal política puede conducir a una decisión de acuerdo a una dinámica del proceso, pero hay una señal política también que es demandada por los ciudadanos. Creo que la COP 24 ha hecho lo que se esperaba que se hiciese, pero la señal política hacia el ciudadano es que esto va demasiado lento. El mayor rédito político es que el país puede liderar no solo por el tiempo que dure la COP, sino por muchos años el tema, canalizar recursos, canalizar inversiones, un conjunto de elementos que son valiosos.

El costo de la cumbre y el papel de la sociedad

¿El costo de entre 80 y 100 millones de dólares para organizar una COP sale completamente del Estado anfitrión? ¿Cuáles son los beneficios para el país, es cuantificable? 

Es cuantificable, definitivamente hay que reconocer que no todos ingresan directamente al tesoro público, estamos hablando de beneficios que se generan por visitas, hotelería, transporte y todos los impuestos que se pagan por eso, pero también nuevos proyectos que se canalizan a través de cooperación internacional, nuevas inversiones que se aseguran. Nosotros tuvimos un total cuantificado de 120 millones de dólares frente a los 90 millones de dólares que nos costó la COP. De eso pusimos 72 millones como Estado y canalizamos entre 18 y 20 millones por cooperación. Entonces siempre hay países dispuestos a apoyar a un país en vías de desarrollo a sustentar los gastos de una COP. Tienes a Alemania, a Noruega, EEUU, Gran Bretaña, ahí hay un trabajo que realizar.

¿Qué rol tienen otros actores del país en una COP, como las empresas?

Las empresas tienen un rol importantísimo en la agenda de acción climática, que es muy dinámica. Y ahora que estamos en un momento de implementar el acuerdo de París, justamente lo que se necesita es llevar la implementación al nivel doméstico. Por lo tanto, no solamente estamos hablando de empresas transnacionales como Coca Cola, Unilever o Nestlé, que obviamente tienen oficinas en casi todos los países, sino también de las empresas domésticas, las empresas nacionales que deben empezar a establecer metas de descarbonización, y estas metas deberían estar basadas en ciencia. Eso es un avance fuerte en la agenda climática, del sector empresarial.

¿Y en cuanto a las ong´s y la academia?

En el mundo de las ONG, son los que promueven la información, la transparencia, traen muchas propuestas vinculadas a los países en vías de desarrollo, los países vulnerables, entonces tienen un rol central también que jugar. Y te había hablado de los pueblos indígenas, que en el caso chileno es siempre un tema retador, porque no es una relación fácil, pero el tema indígena siempre está muy presente. En Polonia se creó la plataforma de los pueblos indígenas, donde se les reconoce como actores casi de negociación. Y definitivamente hay un tema que ha emergido con mucha fuerza, y que las ongs también lo levantan con fuerza, y con razón, que es la transición justa. O sea, una economía descarbonizada, que significa dejar atrás los combustibles fósiles, te cambia la dinámica laboral, regional. Y la academia, el próximo año van a salir dos reportes adicionales del panel de cambio climñatico, uno de tierra y uno de océano y criósfera. En el caso tierra, el cambio de uso del suelo para Chile es importante, el tema agrícola, mineras, el manejo forestal. Y lo que ya se está incorporando más fuerte a la agenda climática en el caso tierra y cambio de uso de suelo es el de la alimentación.

«Chile tiene que trabajar para que el reporte de la ciencia sea la base de la decisión política, porque de eso se trata. No es un reporte para ponerlo en un librero, sino para utilizarlo».

El avance del Acuerdo de París post Polonia

¿Cuál es el estado de avance post Polonia?

Polonia ha logrado lo que se esperaba debía lograr, porque el Acuerdo de París es un acuerdo muy bien elaborado, muy bienestructurado, estableció ciertos mandatos. Y uno de ellos era establecer el libro de reglas, y a su vez una de las cosas que proponía el Acuerdo de París era que se estableciese un ciclo de cinco años para los planes climáticos o contribuciones nacionales. Polonia ha hecho lo que tenía que hacer: el libro de reglas, y ha establecido 2020 como la nueva fecha para los NDC y ahí viene el mecanismo de recición. La implementación del Acuerdo de París, por lo ocurrido en Polonia, va bien. Pero aún hay retos. Adaptación, que es una agenda retrasada, es un tema que vale la pena insistir. Y hay un grupo que se formó y que se llama la comisión global de adaptación, que es un mecanismo no formal pero donde algunos estados han contribuido a su creación. Creo que la agenda de adaptación es importante para los países en vías de desarrollo o economías emergentes, pero es un tema central para todos.

Como usted dice, el 2020 es clave en los NDC y me imagino que esa será parte central. ¿Cuál es el rol que debe cumplir Chile para que estos compromisos lleguen?

A lo largo de este año, donde hay un conjunto de reuniones y espacios, lo que se quiere ver es que las primeras contribuciones nacionales estén puestas sobre la mesa. Yo creo que esa es la gran apuesta de Chile. lograr que efectivamente el camino a 2020 de las contribuciones nacionales que cierren una brecha ya se haya iniciado. Incluso se espera que en la cumbre del secretario general del 2019 esos primero resultados ya se empiecen a mostrar. Entonces yo creo que Chile tiene que apostar a eso, esa es la gran meta, porque 2020 es el año clave para el clima, pero también para la naturaleza y para el desarrollo. Es un reto importante para Chile.

¿Chile debería liderar con el ejemplo, en términos de mitigación? Porque aún es considerada insuficiente, no alcanzamos la meta.

Sí, pero eso aplica para todos. La insuficiencia de las contribuciones nacionales de hoy hay que entenderlas en su contexto. Porque ahí se puede llegar a la crítica gratuita. Pero, ¿qué ocurrió? Después del fracaso de Copenhague, reconstruir las confianzas de los países, pero además haciendo que todos los países tengan un nivel de compromiso fue una tarea difícil. Entonces cuando se lanza este mecanismo de las contribuciones nacionales, en Varsovia en 2013, no se estableció ninguna regla, pero se hizo adrede, para permitir que los países sin ninguna presión digan cuál es el mejor esfuerzo que puedan realizar. Y esto es lo que obtuvimos. Si se cumplen las contribuciones nacionales actuales, no llegaríamos a la meta que tenemos, pero sí significan una reducción de la tendencia que existía al momento en que ellas se presentaron. Pero se hizo así porque con esto se regeneraban las confianzas. Pero como en el Acuerdo de París hay gente que las vuelve a reconoce, y el Acuerdo de París dice no: ya en un siguiente momento del proceso las contribuciones nacionales deben tener instrumentos para que sean fuertemente basadas en ciencia, transparencia, monitoreo, verificación, de transparencia, y eso es lo que el libro de reglas justamente ha determinado.

¿Cuán importante es rescatar el aporte de la ciencia en la COP y el rol de Chile?

Muy fuerte. Chile va a tener antes de la COP 25 dos nuevos reportes del panel de cambio climático, y creo que los estados se resistan a reconocer estos informes de la ciencia casi no tiene sentido. Por lo tanto, Chile tiene que trabajar para que el reporte de la ciencia sea la base de la decisión política, porque de eso se trata. No es un reporte para ponerlo en un librero, sino para utilizarlo.