Agenda 2030 / Justicia Ambiental

Andrea Sanhueza y decisión de no firmar Escazú: “Se perdió la oportunidad de tener menos conflictos, más legitimidad, y más paz social”

Como representante de la sociedad civil para América Latina en el Acuerdo de Escazú, Andrea Sanhueza dice que tras la decisión del gobierno de Chile de no firmar el convenio hay frustración, pero principalmente una sensación de pérdida de confianza ante una administración que inicialmente promovió y lideró la negociación, y que hoy, al momento de la firma, responde con dureza y argumentos débiles y rebatibles. Sí cree que en algún momento Chile se va a sumar al tratado, pero hacerlo tarde y perdiendo tiempo que pudo ganarse en su implementación, implica además prolongar el escenario de desconfianza que hoy existe en los territorios frente al Estado y los proyectos de inversión. “Son hartas las comunidades que conocen Escazú y que están molestas con esta decisión. Y cuando la gente está enojada y le llega un proyecto, se va a enojar más”, afirma.

Jorge Molina Alomar | 28 Sep 2020 a las 6:00 am

El pasado sábado se cumplió el plazo para la firma del Acuerdo de Escazú, y como se había anunciado, finalmente Chile no firmó el denominado Acuerdo Regional sobre el Acceso a la Información, la Participación Pública y el Acceso a la Justicia en Asuntos Ambientales en América Latina y el Caribe, que ya ha sido ratificado por 10 países (Argentina lo hizo el viernes). Con esto, basta una ratificación más para que entre en plena vigencia.

Durante todo el período de negociaciones, firmas y ratificaciones, que se inició durante el primer gobierno de Sebastián Piñera, Andrea Sanhueza, asistente social, magíster en Asentamientos Humanos y Medio Ambiente UC y magíster en Ciencia Política, y hoy directora de Espacio Público, ha actuado como representante de la sociedad civil en el Acuerdo de Escazú para América Latina. Casi una década de dedicación a sacarlo adelante canalizando las propuestas de  la ciudadanía.

Por eso, dice, hoy siente pena y frustración por la decisión del gobierno chileno de no firmar el convenio, “pero quizás la sensación más importante, y lo que es más difícil de recuperar, es el quiebre de confianza. Cuando hay un gobierno que se anima, que te apoya, que le dice a su gente que vaya hacia adelante y hace una alianza estratégica con nosotros… Yo personalmente hice esa alianza con el primer gobierno de Piñera, entonces es algo que me tocó muy en lo personal después de trabajar juntos y de todo lo que logramos”.

Una decisión, agrega Andrea Sanhueza, que no solo implica subestimar la crisis climática -pese a los discursos en sentido contrario-, sino que además se toma cuando todas las voces apuntan a una recuperación resiliente post pandemia, “donde la gran frase que se ha instalado es que a partir de ahora no puede ser solo crecimiento económico, lo que supone tener un mejor cuidado de los aspectos sociales y ambientales. Y eso es Escazú, cómo nivelamos la importancia del medio ambiente y de la calidad de vida de las personas en este nuevo tipo de desarrollo”.

En este escenario, plantea, van a seguir insistiendo en la firma del acuerdo. En lo inmediato, a corto y mediano plazo, diseñando una estrategia en esa línea con los candidatos a la eventual convención constitucional y a la Presidencia. La idea es no bajar la guardia y explicitar lo que se está perdiendo. “Chile va a volver al grupo, en algún momento lo va a hacer, y va a tener que recuperar terreno para avanzar rápido”, afirma.

Lo que más le frustra es no poder avanzar después de todo el trabajo realizado a la fecha.

“Además que todo lo que logramos respecto de la solidez y el contenido del acuerdo, es un resultado concreto, contundente, de lo que significa colaborar entre distintos actores. Como sociedad civil tuvimos que ceder muchas veces en lo que nosotros queríamos, Chile a veces nos apoyó y a veces no, de acuerdo a su propia política, pero al final del día conseguimos un convenio que vale la pena, que va a mejorar la situación del país”.

¿Durante lla negociación del acuerdo hubo en Chile una posición consensuada entre todos los actores, entre la sociedad civil, el gobierno, los sectores productivos?

Constance Nalegach, que fue quien negoció por Chile siempre desde el Ministerio del Medio Ambiente, porque la gente en Cancillería fue cambiando, creó algo bien inédito que no hizo ningún otro país: creó una mesa de democracia ambiental a la que invitó a todos los servicios públicos, a la sociedad civil, y también a los gremios empresariales. Y fueron muy poco, yo creo que no le dieron mucha importancia y tengo la impresión de que recién vieron de qué se trataba cuando empezó la presión por la firma. La Sofofa fue la única que estuvo siempre en estas mesas donde se informaban los avances de la negociación. Era un buen mecanismo de diálogo el que había aquí en Chile.

“Puede que algún gobierno quiera impulsar un cambio legal más allá del piso que establece Escazú, y si hay voluntad política en eso fantástico, pero el acuerdo no obliga a hacer cambios legales si el país no quiere llevar adelante un cambio legal. En Chile, por ejemplo, si el gobierno quisiera cumplir ese piso no tendría que hacer ningún cambio legal. Podría cumplir solo con reformas en la gestión”

¿Qué pasó en el camino, entre que el primer gobierno de Piñera impulsa la discusión de este acuerdo y hoy que decide no firmarlo?

Mi opinión que quien negociaba por Chile desde Medio Ambiente tenía un compromiso político enorme con la democracia ambiental y los derechos que implica, y logró ir sorteando el proceso -la fase previa, la firma de los documentos, la negociación, etc.- en dos gobiernos, el primero de Piñera y el segundo de Bachelet. Sin embargo, hacia el final de las negociaciones la Cancillería empezó a ser mucho más pasiva y dejó de ir a las reuniones. El liderazgo de Chile salió gracias al liderazgo de la jefa de Relaciones Internacionales de Medio Ambiente, que fue sorteando el apoyo político, que me imagino a veces sería más y otras menos según los temas que se estaban negociando. Cuando se firma esto, Piñera sale a mostrar el liderazgo del país -y así lo muestra un video de 2018- en esta mesa de negociación donde participaron 24 países que Chile co-presidía junto a Costa Rica, lo que no era menor. Hoy esa mesa está coja, porque no está Chile.

¿Lo conversaron con el gobierno de Piñera en 2018, al asumir un nuevo período?

Cuando recién asumieron el poder, lo hablamos con el Ministerio de Medio Ambiente y nos dijeron que sí, que por supuesto iban a firmar. Esto fue previo al 26 de septiembre de 2018, cuando se abre para la firma. Entre marzo de 2018, en que asumió Piñera, y septiembre de ese año, fuimos al Ejecutivo y nos dijeron que sí, de hecho empezamos a hacer unos talleres en el Congreso pensando en que se iba a firmar y que teníamos que ser los primeros en ratificar. Viajamos a Nueva York, donde se iba a firmar este acuerdo el 26 de septiembre, y dos días antes me llega un whatsapp donde me informan que Chile ha decidido no firmar. Fue un balde de agua fría para todo el mundo. ¿Qué pasó? Dijeron que era por La Haya -donde Chile estaba en litigio con Bolivia en 2018-, pero el fallo salió favorable a Chile, y de ahí hubo un silencio total. Yo creo que vieron el contenido y no quisieron apoyarlo, y se demoraron todo este tiempo en dar la cara y decir “no queremos ese convenio”.

Entre las razones para ello entregadas la semana pasada por el gobierno, se plantea que el acuerdo introduce una serie de principios no definidos que condicionan nuestra legislación ambiental, y una auto-ejecutabilidad que podría generar incertidumbre jurídica. ¿Qué te parecen esos argumentos?

Ambos me parecen totalmente debatibles, por lo tanto débiles. El primero, respecto de los principios, hace un buen rato que estos no se definen en los tratados, porque están archidefinidos y por tanto ya pertenecen al derecho consuetudinario, y todos sabemos en el mundo qué significan esos principios. En el fondo, un tratado solo hace suyo algo que todos sabemos que existe. Sí hay principios nuevos en Escazú, como un foco en personas y grupos en situación de vulnerabilidad, y esa definición -porque no es un principio- se hizo porque veíamos que no estaba en otros convenios. Eso es súper fácil de rebatir. Respecto de la incerteza jurídica, Escazú hay que entenderlo como un piso, no como un techo, y cada país va a tener que ver un plan de implementación y medidas a corto, mediano y largo plazo. Puede que algún gobierno quiera impulsar un cambio legal más allá del piso que establece Escazú, y si hay voluntad política en eso fantástico, pero el acuerdo no obliga a hacer cambios legales si el país no quiere llevar adelante un cambio legal. En Chile, por ejemplo, si el gobierno quisiera cumplir ese piso no tendría que hacer ningún cambio legal. Podría cumplir solo con reformas en la gestión, en la forma en que se implementan las cosas, y ahí si hay mucho que mejorar.

¿Por ejemplo?

Por ejemplo, un gran tema en Chile, que está instalado hace rato, es que en los proyectos de inversión exista lo que se llama participación temprana: que antes que ingrese al SEIA, que este estudio sea conocido, entendido, debatido, transparentados los impactos… Esto se ha discustido, y estuvo en el primer proyecto de reforma al SEIA. Esa participación temprana, si Chile implementa Escazú -donde se habla de “participación inicial”, que tiene menos peso incluso-, un gobierno con voluntad política podría perfectamente instalarla. Pero también, puede perfectamente no hacerlo y cumplir de igual forma lo que dice Escazú. También dijeron que tenía un lenguaje  vago, amplio y ambiguo; efectivamente, es un convenio flexible por la misma idea. Habla de promover de acuerdo a la legislación nacional… Por eso, insisto en que es un piso para que cada gobierno avance lo que pueda, o lo que quiera avanzar. Se supone que ahí la sociedad va a empujar por una mejor implementación.

“Lo que hay detrás es que a este gobierno le da miedo, y no quiere, que las personas tengan más posibilidad de ejercer estos derechos ambientales, y por lo tanto en su imaginario se van a frenar los proyectos, y se va a frenar la inversión”

Está también el tema de la exposición que implicaría para Chile frente a eventuales controversias, dice el Ejecutivo, por la posibilidad de demandas ante tribunales internacionales.

Esa es una cláusula estándar de los tratados, y es muy fácil de rebatir porque es falso. Si se lee bien el artículo, si hay una controversia entre un estado y otro… que de por sí ya es muy dificil porque este es un tratado entre el Estado y su gente. O sea, nosotros podríamos llevar el día de mañana a la justicia algo que no se ha cumplido del convenio de Escazú, pero por qué podría venir otro país, por ejemplo Bolivia, a plantear que no estamos cumpliendo el convenio cuando la implementación no depende de una coordinación inter países. En fin, la cláusula dice que si hay una controversia primero se buscará que la Cepal la gestione, y luego, en tercer lugar, “si los países quieren”, esa es la frase, podrán ir a la Corte Internacional de Justicia, que es el famoso párrafo estándar. Chile ha firmado más de 15 tratados con ese mismo párrafo.

Pero más allá de los argumentos puntuales del Ejecutivo, lo que hay de fondo en su planteamiento -explícitamente- es que el suscribir el convenio va a crear una creciente judicialización de los procedimeintos ambientales y una incertidumbre jurídica, porque está sobre la normativa ambiental del país. ¿Cuál es tu mirada al respecto?

Ese es el miedo, pero los que apostamos por Escazú, y todos los países que ya han firmado y ratificado, es a que si hay mejor información, si es más oportuna, si se entiende, si hay más transparencia de los impactos de los proyectos de inversión y normas, si la gente es escuchada y considerada para compensar, mitigar, etc.; si se da todo ese proceso antes con un Estado que lo garantice, lo que en Chile hoy no existe porque es totalmente algo entre privados y la comunidad, va a evitar la innecesaria judicialización. Está bien que exista judicialización porque el acceso a la justicia es un derecho humano, pero efectivamente podríamos tener menos juicios. Hay varios casos en Chile que han llegado a la justicia porque las observaciones de la gente no fueron bien consideradas, y Escazú dice que estas observaciones deben ser debidamente consideradas, y que las respuestas deben ser fundadas a lo que la gente pide. Y eso termina eliminando la innecesaria judicialización, porque se podría resolver antes.

Resolvería un tema clave, que es la falta de confianza entre el Estado, las empresas dueñas de los proyectos de inversión y las comunidades.

Ahí hay mucha desconfianza, y mucha corrupción también. En Chile para sacar adelante los proyectos se soborna a personas, se dividen las comunidades… Está lleno de historias de ese tipo, las he escuchado de primera fuente. La idea es que si tenemos una mejor institucionalidad, que garantice que podamos ejercer estos derechos, debería haber menos conflictos, deberíamos ponernos de acuerdo. En Chile ya se han hecho dos esfuerzos importantes en esa línea, que probaron funcionar. El primero se hizo durante el segundo gobierno de Bachelet con la Agencia de Producción Limpia (hoy Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático), donde se creó un protocolo de información y participación para proyectos de inversión. Se hizo participación temprana, con transparencia en los impactos, se negoció con las comunidades. Se denominaron Acuerdos Voluntarios de Pre Inversión, donde se implementaron 7 u 8 pilotos incluso, que resultaron bien. Eso no lo tiene ningún otro país en la región, además éramos pioneros. El otro se realizó en Valor Minero, donde se propuso la creación de una institución de gobierno que se haga cargo de estos procesos, antes del ingreso al SEIA. Hoy la disparidad de información y recursos entre las empresas y las comunidades es grosera, es impresionante.

Planteaste en una columna reciente, junto a Valentina Durán y Violeta Rabi, que detrás de la posición del Ejecutivo hay una decisión que es eminentemente política e ideológica. ¿Por qué?

Porque lo que hay detrás es que a este gobierno le da miedo, y no quiere, que las personas tengan más posibilidad de ejercer estos derechos ambientales, y por lo tanto en su imaginario se van a frenar los proyectos, y se va a frenar la inversión. Y la comunidad va a tener un poquito más de poder de lo que tiene hoy día frente a los proyectos de inversión. Y eso es cierto, pero no es para aumentar los conflictos, sino precisamente para integrar a este actor que ha sido tradicionalmente postergado y que es la fuente de los conflictos.

“Se perdió la oportunidad de tener una mejor institucionalidad ambiental, donde el Estado se haga parte y sea responsable de asegurar que las personas podamos ser parte de la toma de decisión de los asuntos ambientales de mejor forma”

Hoy ya existe una alta conflictividad en los territorios, para cualquier proyecto de inversión grande ya es muy difícil llegar a acuerdos. ¿Cuál es el escenario sin Escazú?

Aunque se hubiera firmado hay un proceso largo, no es de la noche a la mañana. Pero lo que va a pasar es que esto va a seguir igual, y ojalá me equivoque pero a lo mejor un poco peor, porque son hartas las comunidades que conocen Escazú y que están molestas con esta decisión. Y cuando la gente está enojada y le llega un proyecto, se va a enojar más.

En ese escenario, no firmar Escazú es la gran oportunidad perdida, como plantearon en su columna

Sí, de tener una mejor institucionalidad ambiental, donde el Estado se haga parte y sea responsable de asegurar que las personas podamos ser parte de la toma de decisión de los asuntos ambientales de mejor forma. No es algo vinculante, donde la gente diga sí o no y todo sea un plebiscito. Es crear canales que den transparencia y legitimidad a estas tomas de decisión, y que la gente pueda usar esos procesos. Al final del día, es la oportunidad perdida de tener menos conflictos, más legitimidad, y más paz social. Hoy estamos peléandonos en todos lados.

¿Qué tan dañada queda la imagen internacional, aspecto que ha sido duramente cuestionado desde el mundo político? Parece haber una disonancia entre lo que se dice y lo que se hace

Exactamente. Era cosa de ver lo que hablaba Piñera frente a la ONU, donde hablaba de colaboración, de hacer las cosas de otra forma… Es una contradicción enorme. También ha salido todo esto documentado en un medio alemán. Claro que va a afectar el prestigio del país, porque además tenía la co-presidencia de Escazú y dejó la silla vacía. Costa Rica está solo en ese rol hoy. Ahora, los gobiernos son muy cuidadosos en materias diplomáticas y es difícil que alguien haga un gesto político al respecto en un foro internacional, pero en esos mismos foros siempre hay representantes de la sociedad civil, que probablemente se lo van a sacar en cara cada vez que puedan y dónde puedan.

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