El aceite lubricante es un producto de uso masivo en el país, con más de 180 mil toneladas ingresadas anualmente al mercado, principalmente para uso automotriz, minería e industria. Es un derivado del petróleo, por lo que es altamente contaminante y tóxico. Dichas características se mantienen luego de su uso, por lo cual los aceites lubricantes usados (ALU) están en la categoría de los residuos peligrosos, que en Chile están regulados desde 2004 por el Decreto Supremo N°148 del Ministerio de Salud en cuanto a su “generación, tenencia, almacenamiento, transporte, tratamiento, reúso, reciclaje, disposición final y otras formas de eliminación”.

Desde 2016 los ALU también están regulados bajo la Ley 20.920 (Ley REP) del Ministerio del Medio Ambiente, como uno de los seis productos prioritarios para los cuales se establecen obligaciones de gestión de residuos para los productores, es decir, para aquellos que introducen el producto al mercado por primera vez. Para que esta ley se comience a implementar es necesaria la publicación, para cada producto prioritario, de un decreto que establezca, entre otros detalles, las metas de recolección y valorización. En el caso de los ALU, el anteproyecto ya fue sometido a consulta pública y el decreto definitivo está en elaboración en el MMA.

El decreto regirá para los aceites lubricantes “recuperables”, pues cerca de un 2,5% no es recuperable y no está incluido en la ley. El ALU recuperable puede ser valorizado principalmente de tres formas: re-refinarlo para volver a hacer aceite lubricante, usarlo como combustible alternativo en hornos y calderas industriales previo tratamiento, o utilizarlo como blending con otros residuos que generan calor. Su condición de hidrocarburo le otorga un alto poder calorífico, lo que le concede un valor económico importante, especialmente cuando suben los precios de los combustibles tradicionales. Este valor económico ha generado un mercado informal de compra y venta que supera el 50% de los ALU generados en el país.

Esa informalidad, a juicio de los especialistas, representa uno de los grandes desafíos que tendrán que enfrentar -en el caso de los ALU- los Sistemas de Gestión, entidades que de acuerdo a la Ley son “el mecanismo instrumental para que los productores, individual o colectivamente, den cumplimiento a las obligaciones” de la REP, tales como las metas de recolección y valorización.

“Si la meta para el primer año va a ser de 50%, como lo establece el anteproyecto, desde el día 1 los Sistemas de Gestión se enfrentarán a incertidumbres para alcanzar la meta”, señala José Luis Martínez, gerente general de la consultora Ecobaus, que es miembro de la Asociación Nacional de la Industria del Reciclaje (ANIR) y cuyos estudios han servido de insumo para diversos documentos emanados del Ministerio del Medio Ambiente en relación a los ALU.

La incertidumbre que provoca la informalidad se ve aumentada, dice Martínez, por la figura del “consumidor industrial”, para quienes la Ley REP establece obligaciones diferentes (artículo 34) a las de los distribuidores, comercializadores (artículo 33) y el consumidor a secas. Para profundizar en esta y otras materias relacionadas con los ALU, conversamos con el gerente de Ecobaus quien, entre otras instancias, ha participado del Comité Operativo Ampliado Decreto Supremo del MMA para este producto prioritario, así como en la asesoría del Acuerdo de Producción Limpia (APL) que, impulsado por la Agencia de Sustentabilidad y Cambio Climático, reunió a siete empresas productoras e importadoras del sector para profundizar en el manejo responsable de los ALU con vistas a la implementación de la Ley REP.

–En relación con el alto porcentaje de informalidad que presenta el mercado del ALU, ¿de qué manera podría afectar la implementación de la Ley REP?

En mi opinión, la informalidad afecta de manera preocupante a los regulados. Históricamente la informalidad se ha mantenido en torno al 50% de la generación de ALU. Es una constatación surgida de estudios sobre la oferta doméstica de aceites lubricantes recuperables y consultas directas a destinatarios finales que han abarcado el decenio 2010-2019. Los datos revelan que no es un fenómeno temporal.

Esto significa que, si la meta para el primer año va a ser de 50% como lo establece el anteproyecto, desde el día 1 los Sistemas de Gestión se enfrentarán a incertidumbres para alcanzar la meta; incertidumbres fundadas en el comportamiento que tendrán los comercializadores y consumidores industriales que se manejan informalmente. Aunque los comercializadores y consumidores industriales, que hoy trabajan informalmente, pueden optar por entregar su residuo al Sistema de Gestión, nada indica que van a modificar sus prácticas como, por ejemplo, de sub-declarar. Lo constatamos a diario. Ni hablar de los consumidores industriales que opten por valorizar por sí mismos, ya que el Sistema de Gestión no tendrá el control físico de la generación.

Si la informalidad se mantiene de manera que amenace las metas, la alternativa sería entregar al generador algún tipo de compensación económica más o menos equivalente a la que le entrega el gestor informal. Esto significaría pagar por el ALU, o bien, retirar gratuitamente otros residuos que para el generador tienen un costo de disposición, como son filtros, aguas contaminadas, ropa de seguridad contaminada, entre otros. Pero este no es un escenario viable; es improbable que la asamblea de productores [reunidos en el Sistema de Gestión] apruebe un presupuesto que incluya el manejo de otros residuos distintos al de su producto. Entonces: ¿cómo se resuelve el problema? En mi opinión, la respuesta no depende tanto de los Sistemas de Gestión como de los apoyos que entregue el regulador [MMA y MINSAL] para combatir la informalidad.

–Sobre el punto anterior, ¿por qué se produce tanta informalidad, cómo opera y quiénes se benefician con ella?

El aceite usado tiene un alto poder calorífico. En ausencia de agua puede superar las 9.000 kcal/kg. Eso le otorga un valor económico. Si a ello agregamos que sobre el 95% es micro generación, esto es, miles de generadores de la red de servicio automotriz y de la industria que, en su gran mayoría, desconocen las normas que rigen el manejo de los residuos peligrosos, el resultado es que un alto porcentaje se entrega a quien esté dispuesto a pagar por kilo de residuo o compensar con el retiro de otros residuos. Cuando esto ocurre, ninguno de los residuos llega a destinos autorizados.

La informalidad se produce, en primerísimo lugar, porque no es posible conocer, para nadie, excepto para el generador, cuánto efectivamente ha generado una instalación por unidad de tiempo. Esto permite al generador decidir cuándo entregar a gestores formales y cuándo, a informales. En este último caso, el ALU llegará a empresas que lo utilizan en hornos y calderas industriales que no están autorizadas a quemarlo, pero que se benefician con un ahorro significativo respecto de los combustibles convencionales.

Además, hay otra parte del residuo que, aun cuando el generador lo envíe gratuitamente a destinos formales, se “pierde”, debido a que sub-declara. Es decir, el generador entrega 1.000 kg pero declara 600 kg, con la finalidad de no exceder las 12 toneladas anuales de generación de residuos peligrosos que dispone el DS 148. Esta condición lo obliga a acogerse a un Plan de Manejo pero evitan caer en ella tanto por las exigencias que les impone, como por la falta de espacio disponible para implementarlo. En mi opinión, el Plan de Manejo es un instrumento muy conveniente, pero no está diseñado para micro generadores, que son más del 95% de las instalaciones.

Hay otros factores que contribuyen, como la falta de una mayor fiscalización, la escasa o nula educación ambiental, la escasa capacitación al personal responsable del manejo de los residuos, y algunas disposiciones del DS 148 que se han interpretado en el sentido que eximen al generador de la obligación de declarar en el Sistema de Declaración y Seguimiento de Residuos Peligrosos (SIDREP) cuando la entrega no excede de 2 toneladas. Si esto fuera como se ha interpretado en el mercado, quedarían eximidos de esta obligación más del 90% de los generadores.

–Ud. ha señalado que la figura del “consumidor industrial” incluida en la Ley REP genera complejidades para el buen funcionamiento de los Sistemas de Gestión en el caso de los ALU, ¿cuáles son esos problemas concretos?

Esta es una figura que no estaba en el proyecto de ley original. En la práctica lo que hace es darles la facultad, a un segmento de generadores, para que decidan, a su conveniencia, si entregan el residuo a un Sistema de Gestión, o lo valorizan por sí mismos. Al crear esta figura el legislador asumió que, en su gran mayoría, los generadores de residuos de productos prioritarios pertenecientes al sector industrial actúan formalmente. Es una afirmación que surgió entre las muchas presentaciones que realizaron algunos gremios que participaron del trámite legislativo, en donde se sostuvo que en el sector industrial se logra recuperar aproximadamente el 60%, lo que se compara favorablemente con el 5% domiciliario. Pero este 60% no solo no es cierto a nivel nacional (la tasa de valorización de la industria apenas supera el 20%), sino que tampoco lo es para ninguno de los residuos automotrices incluidos en la ley, y menos para otros como, por ejemplo, los filtros de aceite, cuyo porcentaje de valorización es igual al domiciliario.

El consumidor industrial se constituye en un problema cuando se trata de residuos con valor positivo y elevadas tasas de informalidad, como lo son los ALU. En el caso de los neumáticos, u otros residuos, hoy el generador debe pagar por su retiro y la disposición final. Cuando el Sistema de Gestión empiece a recoger, les resolverá gratuitamente el problema. Pero el ALU es utilizado como moneda de cambio. Entonces, si el Sistema de Gestión de ALU debe entregar alguna compensación al generador ¿sobre qué bases determinará su presupuesto de operación para los primeros años?

Hay otros múltiples problemas para los Sistemas de Gestión asociados a esta figura: cómo garantizar la trazabilidad, cómo enfrentar el poder negociador del generador si sube el precio de los hidrocarburos, cómo obtener suficiente masa crítica para que la recogida sea costo eficiente, qué costos traspasar al ecovalor, cómo hacerse cargo de las jerarquías de gestión de residuos, etc. Y, finalmente, ¿cómo explicar todas estas complejidades a la Asamblea cuando no se alcance la meta?

En resumen, en el caso de los ALU, mientras más masiva sea la figura del consumidor industrial, tanto más deja las cosas tal como han estado hasta hoy, esto es, a las variables que determinan lo más conveniente para los generadores y gestores que históricamente han explicado las altas tasas de informalidad.

El mejor escenario para los Sistemas de Gestión es aquel en que programan la recogida directa desde los lugares más cercanos hasta los más lejanos, avanzando hacia costos eficientes desde el primer día. Sin embargo, tal como hoy se está regulando al consumidor industrial, los Sistemas de Gestión deberán partir consultándole a cada uno si le encomendarán el manejo del residuo, u optarán por manejarlo por sí mismos. Para los Sistemas de Gestión esto significará iniciar sus operaciones con un freno de mano.

En cambio, los comercializadores, con su obligación de facilitar espacios disponibles y entregar gratuitamente, determinan un escenario mucho más favorable para el cumplimiento de las metas tanto desde el punto de vista económico como ambiental.

Las complejidades que se derivan de la logística inversa y de la informalidad son incompatibles con la figura del consumidor industrial.

–¿Qué porcentaje del ALU generado podría estar en la categoría de “consumidor industrial”?

Según nuestras estimaciones, existe un universo de, aproximadamente, 25.000 generadores de ALU. Si por consumidor industrial entendemos aquellos establecimientos industriales que operan con patente industrial, entonces, entre un 70% a 75% de ese universo hoy está en esa categoría. Y de este porcentaje, aproximadamente, un 95% corresponden a micro y pequeña empresa, o sea, a micro generación.

–En relación con lo anterior, ¿es posible que el decreto de metas pueda incorporar elementos que disminuyan esas complejidades?

El Ministerio del Medio Ambiente no puede modificar el elemento más perjudicial para el cumplimiento de las metas porque está establecido por ley, como lo es la figura antes comentada. Pero sí, entre otras estipulaciones, puede exigir que en los Planes de Gestión de aceites usados se incluyan rigurosos procedimientos de trazabilidad, obligatorios para todos los actores involucrados en el manejo (generadores, recolectores y valorizadores), independientemente de si el residuo es valorizado por el Sistema de Gestión o por el generador, de manera que la historia del residuo se conozca fehacientemente. Paralelamente, el SIDREP debería constituirse en una fuente pública y confiable de las cantidades valorizadas, extendiendo la obligación de declarar al 100% de los generadores.

La trazabilidad es un concepto que está consagrado como uno de los principios en que la ley se inspira y, por eso, llama la atención la falta de una regulación más estricta y detallada sobre esta materia, al menos hasta lo que hoy conocemos del futuro decreto supremo. Y aunque este llegase a contener regulaciones sobre trazabilidad, es indispensable complementarlo con modificaciones al DS 148 de manera que exista una coherencia normativa que refleje la voluntad de ambos reguladores de aportar, desde su ámbito de competencia, las herramientas de apoyo necesarias a los Sistemas de Gestión.

–Los desafíos por Ud. identificados: ¿pueden afectar el cumplimiento de metas para los productores-SG?, ¿qué costos económicos pueden significar para los distintos participantes del mercado?, ¿qué costos ambientales podrían tener?

Las inquietudes descritas tienen como base principal la falta de apoyo regulatorio -que se advierte desde la dictación de la ley- para que los productores de aceites lubricantes logren sus metas, de manera que la informalidad no sea un elemento que las amenace o que se convierta en una excusa para no cumplirlas.

En cuanto a los costos económicos, dado que la gratuidad no está prohibida para el Consumidor Industrial, este podrá hacer exigencias a los Sistemas de Gestión en cuanto a algún tipo de compensación por entregar sus residuos, físicos o la estadística que, de no ser satisfechas, adoptarán la alternativa de valorizar por sí mismos e informar al RETC. Por otra parte, la elevada dispersión de puntos de recogida que los Sistemas de Gestión podrían enfrentar por falta de masa crítica se traduce en un aumento del costo de cada kilo recogido que superará al costo por kilo que paga el destinatario final. Este déficit puede llegar a ser muy oneroso para los productores, porque se transferirá al ecovalor

Solo estos dos ejemplos –compensación y costos de recogida– reflejan que las decisiones de valorización del consumidor industrial pueden acarrear importantes ineficiencias en la asignación de recursos para cumplir con la ley, porque esos mismos recursos que los Sistemas de Gestión destinarán a compensar o a absorber pérdidas, podrían destinarlos a educación ambiental o a capacitación en mejores prácticas de manejo.

En cuanto a los costos ambientales, no serían mayores a los daños que hoy provoca la informalidad, pero es posible que estos no se reduzcan en las cifras que la ley pretende, a menos que los ministerios del Medio Ambiente y de Salud introduzcan regulaciones que apoyen las actuaciones de los futuros Sistema de Gestión.