Ciudad / Opinión

Ley de Integración Social y Urbana: una buena iniciativa a la que le faltan definiciones

Este miércoles, la Cámara de Diputados iniciará la discusión del proyecto de Ley de Integración Social y Urbana, que entre otras cosas busca que las ciudades tengan una densificación equilibrada y con integración social de viviendas. En esta columna, la ex ministra de Vivienda Paulina Saball y los abogados Jeanette Tapia y Enrique Rajevic analizan punto por punto los alcances y los pendientes de esta legislación, que resulta fundamental para avanzar hacia ciudades más sustentables.

Agencia Uno

El pasado 5 de diciembre, el gobierno ingresó a trámite en la Cámara de Diputados el proyecto de Ley de Integración Social y Urbana, que en lo esencial busca promover la construcción de viviendas con integración social a través de una densificación equilibrada en zonas con potencial de desarrollo urbano.

En lo que respecta al proyecto en general, valoramos la iniciativa atendida la importancia que tiene el tema de la integración social en el desarrollo de nuestras ciudades; en la calidad de vida de sus habitantes; en la construcción de un país desarrollado, equitativo, sustentable.

Al mismo tiempo, es un paso más en la implementación de las propuestas del Consejo Nacional de Desarrollo Urbano (CNDU, 2015), es coherente con los desafíos de la Nueva Agenda Urbana y continúa con una agenda de cambios al marco regulatorio en concordancia con las leyes de Aportes al Espacio Público (2016) y de Transparencia del Mercado de Suelo (2018), tramitadas en el gobierno de Michelle Bachelet. Por último, permite canalizar en el Congreso propuestas en esta materia y posibilitar un debate amplio respecto de estrategias para abordarlo.

Con todo, el desafío de la integración social no se agota en esta iniciativa, como veremos. Algunas de las cuestiones que plantea el proyecto son factibles de realizar con el marco legal vigente y otras, en cambio, aunque aparecen enunciadas no tienen un desarrollo suficiente para poder ser implementadas. Por último, hay herramientas importantes que el proyecto no contempla.

Entrando en las materias específicas, pensamos que el cambio de denominación del MINVU a “Ministerio de Ciudad y Vivienda” tiene un efecto simbólico y comunicacional importante porque alude a una visión de conjunto de la vida urbana e implica desestimar el planteamiento del programa presidencial de Sebastián Piñera de fusionar los Ministerios de Vivienda y Urbanismo y el de Bienes Nacionales. Se dice que con este cambio de denominación “…se busca dar mayor énfasis a la gestión ministerial en materia de urbanismo…”. Con todo, al menos pueden cuestionarse dos aspectos.

Primero, para enfocar el rol ministerial de la ciudad en el tema urbano parece mejor hablar de “Ministerio de la Ciudad” a secas, o permanecerá la misma tensión actual, sólo que ahora entre “Ciudad” (en vez de “urbanismo”) y “Vivienda”; segundo, el desarrollo urbano es algo más amplio que la ciudad, pues abarca la regulación de los asentamientos en el sector rural. Por eso el nombre “urbanismo”, que atiende a este fenómeno de manera global. Centrar al Minvu en la ciudad eliminaría el tema del territorio, relevado en la Ley N° 21.074 de profundización de la regionalización, a través de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial y las normas que propone la Comisión Interministerial de Ciudad, Vivienda y Territorio (COMICIVYT), que es presidida por el ministro de VIvienda. Una manera de abordar este problema es hablar de un “Ministerio de la Ciudad y el Territorio”.

“Preocupa la amplitud del tipo de usos y proyectos a desarrollar para “explotar comercialmente los terrenos” y la no definición del porcentaje mínimo de vivivienda a a destinar a arriendo social, dejando todo aquello a las bases de licitación. Incluso, dada la escasez de terrenos en las grandes ciudades, debiera ser excepcional la concesión que contemple mayoritaramente fines diferentes a la vivienda destinada a subsidio de arriendo”.

Sobre las nuevas atribuciones del Minvu, si bien hay acuerdo con los enunciados falta detallar las herramientas que los concretas, o estos cambios no tendrán mayores efectos prácticos. Podrían relevarse algunas propuestas del informe del CNDU de 2015 que permitirían hacer efectivos los enunciados propuestos, como permitir expropiaciones fundadas en el desarrollo de proyectos de integración y la formación de bancos de suelo. También podrían ampliarse los estándares de calidad de vida urbana (si bien aún no se regula el artículo 28 quáter de la LGUC) y permitir a los Serviu, municipios y gobiernos regionales constituir sociedades para gestionar proyectos urbano habitacionales, entre otras.

En cuanto a la facultad de los Serviu para concesionar terrenos propios o de otros servicios con la finalidad de obtener un porcentaje de viviendas destinadas a arriendo social, se valora la iniciativa de incentivar la participación de otros actores en la generación y ampliación de la oferta de inmuebles destinados a arriendo subsidiado (ya desarrollada en la Ley de Presupuestos 2018).

Sin embargo, preocupa la amplitud del tipo de usos y proyectos a desarrollar para “explotar comercialmente los terrenos” y la no definición del porcentaje mínimo de vivivienda a a destinar a arriendo social, dejando todo aquello a las bases de licitación.

Incluso, dada la escasez de terrenos en las grandes ciudades, debiera ser excepcional la concesión que contemple mayoritaramente fines diferentes a la vivienda destinada a subsidio de arriendo, debiendo exigirse para ello estudios técnicos que lo justifiquen.

En lo que respecta a las Zonas de Integración Urbana, coincidimos en el propósito y atributos, que sigue el espíritu de la Ley N°20.741 de 2014, que fue reglamentada por el Gobierno de Michelle Bachelet en el D.S. N° 9  de 2018, que fue retirado del proceso de toma de razón en Contraloría en marzo de 2018.

No obstante ello, es importante resolver algunas cuestiones: armonización de esta ley con los proyectos de descentralización, respetando y fortaleciendo las facultades de los gobiernos regionales electos democráticamente desde 2020 (allí debería radicarse la facultad de definir las ZIU en los territorios regulados por Planes Reguladores Intercomunales) y de los municipios (allí debería radicarse la facultad de definir las ZIU cuando sólo hay plan regulador comunal).

El proyecto es centralista, dado que el Minvu define las zonas consultando al municipio y canalizándolas vía las seremis, pero incluso admitiendo que la propia División de Desarrollo Urbano del Minvu las proponga.

En cuanto a la afectación de viviendas producto de beneficios e incentivos urbanísticos, estamos de acuerdo con la propuesta, pues la vigente solo aplica a viviendas sociales que son un segmento muy pequeño.

Sin embargo, se estima que tratándose de las viviendas con subsidio de equivalente al Fondo Solidario de Elección de Vivienda debiese exigirse que la venta o arriendo fuese sólo a beneficiarios de esos subsidios o los que los reemplacen, para lograr que se trate de un stock de viviendas “de interés social” permanente. De lo contrario, serán vendidas a particulares que cambiarán su carácter, en un fin especulativo que arruina el esfuerzo público invertido en generar este tipo de viviendas bien localizadas.

“Si bien compartimos el propósito de los incentivos y condiciones como herramientas efectivas para avanzar en materia de integración social en las ciudades, pensamos que este puede ser un buen momento (dado el gran consenso que ha suscitado el tema) para generar más herramientas y legislar en base a estándares y garantías como ya lo han hecho muchos otros países”.

Sobre los incentivos en planes reguladores, la La Ley de Aportes permitió que los planes reguladores intercomunales en las nuevas áreas urbanas o de extensión urbana que establezcan puedan “determinar condiciones adicionales de urbanización y equipamiento para el desarrollo de los proyectos que se emplacen en ellas”.

El proyecto añade que también podrán “otorgar beneficios o incentivos respecto de las normas urbanísticas”. No queda claro que pretende obtenerse con esto, esto es, que hipótetico problema se procura resolver. Tampoco queda muy claro el cambio del encabezado del Art. 184, sobre incentivos en los Planes Comunales.

Por último, se propone agregar dentro de las condiciones que pueden pedirse en los planes comunales “la incorporación de tipos de vivienda o usos de suelo en los proyectos”, si bien se admite que ello podría entenderse comprendido en la frase referida a las “otras condiciones” que emplea la ley. Esto último es precisamente lo que se quiso hacer, de manera que es innecesaria la precisión: más bien lo esperable es que esto se reglamente para que se aplique a la brevedad.

En definitiva, si bien compartimos el propósito de los incentivos y condiciones como herramientas efectivas para avanzar en materia de integración social en las ciudades, pensamos que este puede ser un buen momento (dado el gran consenso que ha suscitado el tema) para generar más herramientas y legislar en base a estándares y garantías como ya lo han hecho muchos otros países. El CNDU formuló una propuesta de Estándares de Calidad de Vida Urbana, incluyendo indicadores para su medición y monitoreo, que debiera ser la base de esta discusión.

Finalmente, es conveniente relevar la tardanza en la reglamentación de las leyes vigentes, algo que desdice el espíritu que el gobierno declara tener respecto de la “densificación equilibrada”, la “integración social”, la “participación ciudadana” y la “descentralizacion”. Esto vale respecto de los reglamentos retirados de Contraloría por este Gobierno y no reingresados o de otros que no se han elaborado, por ejemplo: Mitigaciones directas (Ley de Aportes), la reglamentación de la forma en que los planes intercomunales pueden

realizar “planificación condicionada” (lo exige el nuevo art. 183 LGUC), algo que además podría incluir reglas sobre el mismo tema en los Planes Comunales (Ley de Aportes); y Estándares Urbanísticos de Planes Reguladores Comunales (Ley de Mercado de Suelo), entre otros.