Agenda 2030 / Opinión

30 propuestas para una Nueva Institucionalidad Ambiental al año 2030

“El propósito de esta columna no es otro que alentar un debate profundo (…) a objeto de que se propongan miradas que permitan, tanto enriquecer la discusión programática de los distintos candidatos presidenciales, como también, alentar un debate necesario respecto a la pertinencia e intensidad de revisión que precisa nuestra institucionalidad ambiental, que, en cuanto su diseño y lógica original, no ha variado desde hace un cuarto de siglo”.

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Este año, se cumple un cuarto de siglo de la entrada en vigencia de la primera ley que se propuso regular integralmente la temática ambiental. La ley Nº 19.300 Sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Dicha ley, reformada en sus aspectos orgánicos e institucionales hace poco más de una década por la ley Nº 20.417, a través de la denominada “Nueva Institucionalidad Ambiental”, fue complementada, el año 2012, con la entrada en vigencia de la ley Nº 20.600 que creó los Tribunales Ambientales.

A partir de las referidas “conmemoraciones” legislativas, cabe reflexionar acerca de la necesidad de introducir nuevos ajustes, modificaciones o derechamente reformas mayores de orden estructural a nuestro andamiaje institucional en materia ambiental.

Atendidas las diversas opiniones expertas, provenientes de operadores del sistema, de la academia, la ciencia y de las ONG´s, entre otros relevantes actores, la urgencia de introducir perfeccionamientos es indiscutible en diversos espacios, normas e instituciones. Sin embargo, para una adecuada jerarquización de las reformas que se precisan, como también, de los instrumentos que deben modificarse, en cuanto a su intensidad, magnitud y temporalidad, es imperativo consensuar un diagnóstico, a lo menos general, respecto a los criterios y urgencias que surjan de un contraste racional y gradual entre los desafíos ambientales de Chile y la suficiencia o capacidad institucional existente para abordarlos.

En dicho marco, y habida cuenta del comienzo de la temporada programática en materia presidencial, parece pertinente dar inicio a la reflexión, más allá de la contingencia constitucional y de los profundos cambios políticos que mantienen bajo amenaza la estabilidad institucional y democrática de Chile. En nuestro caso, en materia ambiental.

De este modo, los esfuerzos programáticos en materia ambiental, deben ir mucho más allá del mero impulso a proyectos de ley en trámite, como es posible constatar de los diversos programas que hacen referencia al proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas, al proyecto de ley de delitos penales ambientales, a la ley de responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje, a la reforma al Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental o también, a la ley marco de cambio climático.

Acelerar la presentación, tramitación, e implementación de los proyectos descritos, según el caso, constituye una tarea que debe enmarcarse en una mirada global del funcionamiento de nuestra institucionalidad ambiental, y en ningún caso, puede constituir un fin en sí mismo. Prescindir de un análisis integral de nuestra institucionalidad ambiental a efectos de definir los tiempos y pertinencia de impulsar cualquier proyecto de ley, únicamente contribuirá a consolidar y petrificar los déficits y falencias que aún presenta la institucionalidad ambiental de Chile, los cuales, a estas alturas, se sitúan a nivel de modelo o arquetipo lógico de funcionamiento.

Así, cuando hablamos de “modelo” ambiental, nos referimos al espacio, lógica y ubicación que posee la institucionalidad ambiental en nuestro ordenamiento jurídico, económico y social, el cual, en sus aspectos medulares, no ha variado significativamente desde hace un cuarto de siglo.

La afirmación anterior, no desconoce el notable avance logrado el año 2010 con la ley 20.417, que permitió distribuir funciones y competencias en nuevos órganos y organismos públicos, hasta entonces, concentrados fundamentalmente en la extinta Comisión Nacional del Medio Ambiente, CONAMA. Sin embargo, dicha reforma, no innovó en lo que probablemente constituye el principal desafío de Chile en materia ambiental, consistente, en dotar a las distintas instituciones que componen la estructura de normas e instituciones ambientales, de la autonomía necesaria para generar una Política Ambiental desde el Ejecutivo y las regiones y para impartir Justicia Ambiental desde las distintas instituciones especializadas.

De esta manera, nos permitiremos enunciar aquellos desafíos o ejes programáticos que debieran formar parte de las propuestas presidenciales en materia ambiental, a efectos de contribuir a proporcionar una mirada integral, que recoja, incorpore y supere las actuales limitaciones que adolece la institucionalidad ambiental vigente, y permita, en la medida de lo posible, proyectar los desafíos que como Nación tenemos por delante:

Gobierno y Administración en materia ambiental:

(i)        Régimen presidencial:

Nuestro país no se encuentra preparado aún para avanzar hacia un régimen político  semipresidencial. Este régimen, consiste, en lo fundamental, conforme lo explica Sartori, en la existencia de un “régimen dual en el Ejecutivo, en que el “Presidente, que es el Jefe de Estado, es elegido por el voto popular por un período determinado y tiene como función primordial garantizar el funcionamiento regular de las instituciones, y dirige la política exterior, la diplomacia y las Fuerzas Armada”.

La lógica de este régimen, es que el gobierno, es dirigido por un Primer Ministro, siguiendo el caso de Francia, designado por el Presidente de la República, quien probablemente seleccionará al parlamentario o personalidad con mayor ascendencia en el parlamento, de manera de sacar adelante su programa gobierno. Dicho de otro modo, el Primer Ministro podrá desarrollar adecuadamente sus funciones y promulgar las leyes que se necesiten, en la medida que el Parlamento no se oponga.

“La anhelada certeza que se reclama de todos los mundos involucrados o afectados por las decisiones ambientales, se juega, especialmente, en la estabilidad, continuidad y sentido de Estado que el gobierno de turno otorgue a aquellas iniciativas que se anclan en los intereses superiores del país, los cuales, normalmente, se desvanecen aún cuando el nuevo gobierno provenga del mismo arco político”

En este sistema, el Primer Ministro se transforma en un negociador que procura construir y mantener las mayorías parlamentarias, idealmente de coalición, en otras ocasiones será de coyuntura a efectos de llevar a cabo el programa. Sin embargo, este sistema consolida culturalmente la irresponsabilidad política, por cuanto el poder real se encuentra excesivamente distribuido y opera en una relación elástica en que transita de un lugar a otro. Es irresponsable porque en términos estrictamente políticos, el Presidente podrá delegar el éxito o fracaso de su gobierno en su Primer Ministro, el Primer Ministro a su vez delegará en el Parlamento las grandes decisiones, incluso respecto de la es gabinete y cuya composición y lógica impide institucionalizar la responsabilidad de la decisión política.

El esquema descrito, supone para nuestro país una transformación en lo más profundo de nuestra cultura política, con la complejidad de que nos encontramos en medio de una “Asamblea Constituyente” y con una crisis económica y sanitaria de proporciones producto de la Pandemia. De este modo, y más allá de las aproximaciones, virtudes o defectos que alguien pueda legítimamente tener respecto al régimen semipresidencial, claramente, este no es el minuto de reformar nuestro sistema político. Las instituciones democráticas se encuentran lo suficientemente comprometidas como para reemplazarlas abruptamente, asumiendo innecesariamente el riesgo, de que, aquellas que surjan, vean socavadas su legitimidad a corto andar producto de la falta maduración e incorporación cultural que estos cambios precisan.

De modo tal, que en términos de una revisión seria a nuestra institucionalidad ambiental, uno de sus supuestos para un correcto y amplio diagnóstico que haga una posible una implementación impecable, requiere de un esquema de posiciones de mando en áreas que el sistema semipresidencial no proporciona. En particular, para la necesaria creación y dictación de una Política Ambiental para Chile, que se exprese en un conjunto de normas que corrijan, enmienden y perfeccionen, todos aquellos espacios de mejora, algunos bastante evidentes en el marco de nuestro andamiaje institucional en materia ambiental.

Por ahora, la urgencia de contar con una Política Ambiental para Chile no debe quedar sujeta al clientelismo y exacerbada lógica de transacciones y concesiones que supone el régimen semipresidencial.

(ii)       Descentralización efectiva:

Mantener nuestro régimen presidencial, con las atenuaciones que correspondan, supone al mismo tiempo, avanzar decididamente hacia una mayor descentralización, que otorgue competencias efectivas a los Gobiernos Regionales, de manera que la Política Nacional sirva de marco para las políticas regionales, cuya aplicación en concreto deberá atender a las especiales características y realidades de cada región. Este proceso, debiese proyectarse, hacia una federalización gradual de Chile.

(iii)      Periodo presidencial de 4 + 4 años o de 6 años:

La Política Ambiental de Chile, debe constituir una tarea de Estado, y alejarse, más allá de las adecuaciones que naturalmente corresponda realizar, de todo reemplazo o sustitución motivada por razones políticas o ideológicas. En este sentido, la experiencia indica, en algunos casos, con absoluta claridad, que la discontinuación de ciertos planes, políticas o programas en materia ambiental, como también, la desaceleración o derechamente, retiro de ciertos proyectos de ley, responde exclusivamente a razones de orden político, que derechamente ignoran, aquellas consideraciones y fundamentos de Estado, en que se fundan ciertos proyectos de ley, o determinadas políticas, planes y programas que por su naturaleza y esencia, son de largo cumplimiento y evaluación.

La anhelada certeza que se reclama de todos los mundos involucrados o afectados por las decisiones ambientales, se juega, especialmente, en la estabilidad, continuidad y sentido de Estado que el gobierno de turno otorgue a aquellas iniciativas que se anclan en los intereses superiores del país, los cuales, normalmente, se desvanecen aún cuando el nuevo gobierno provenga del mismo arco político.

En este sentido, la lógica de duración de los gobiernos de cuatro años, para un país que debate su futuro en una “coyuntura crítica”, entendiendo por éstas, aquellas que tienen la aptitud histórica de proyectar a un país a un salto cualitativo al desarrollo o, estancarlo y hundirlo a niveles profundos, no resiste más análisis. Un gobierno de cuatro años, termina de instalarse en plenitud aproximadamente a los seis meses, que considera la puesta en marcha de los equipos, las negociaciones con los partidos y los parlamentarios para el ingreso de los proyectos de ley emblemáticos y la implementación de lo prometido. Posteriormente, enfrenta el único año sin elección, en que deberá desplegar todos sus esfuerzos para concretar los desafíos públicos anunciados en los primeros seis meses. En su tercer año, debe enfrentar la elección municipal y de Gobernadores, al mismo tiempo que debe jerarquizar y decidir entre lo posible y lo complejo de lograr. En ese proceso, normalmente se abandonan las grandes reformas y se opta por apurar los proyectos de coyuntura de corte efectista. En su última fase, comienza el proceso de entrega y posta del poder, abocando los esfuerzos a la entrega de recursos focalizados a los territorios, asunto que resulta estratégico reforzar equipos y elenco de cara a la elección parlamentaria y presidencial, instalándose en la ciudadanía, una sensación y percepción de desgobierno, asociada a una hiperelectoralización de la política. Dicho fenómeno, normalmente viene aparejado de una agudización de las diferencias en la ciudadanía, algunas más serias o tenues que otras, instaurándose con cierta formalidad, un clima de división que, atendido el cronograma electoral de nuestro país, prácticamente no se interrumpe. En consecuencia, es aproximadamente un año y medio el que un gobierno de cuatro años, considerando el esquema y cronograma electoral de Chile, tiene en concreto para gobernar.

“Prescindir de un análisis integral de nuestra institucionalidad ambiental a efectos de definir los tiempos y pertinencia de impulsar cualquier proyecto de ley, únicamente contribuirá a consolidar y petrificar los déficits y falencias que aún presenta la institucionalidad ambiental de Chile”

Lo descrito, no solo conspira en contra de la posibilidad de generar y proyectar una Política Ambiental estable y duradera, sino también, para cualquier Política o agenda legislativa que se desee impulsar en áreas de especial sensibilidad para el país.

Autonomía de los órganos que forman parte de la institucionalidad ambiental:

(i)        Ministerio del Medio Ambiente con competencias ejecutivas directas:

Conforme se consigna en el Mensaje de la ley Nº 20.417, la mayoría de los países que actualmente disponen de Ministerios, comenzaron con modelos de coordinación interministerial a nivel de comisiones. En el mismo sentido, se indica que los países que avanzaron a un modelo ministerial, no abandonaron la transversalidad. Más bien, la asumieron como un desafío a incorporar en el nuevo diseño.

De esta manera, aunque el proyecto ingresado a tramitación eliminaba en los hechos la “transversalidad”, finalmente, el carácter coordinador y transversal del modelo institucional no sufrió mayores variaciones. En esta dirección, el Mensaje desliza algunas ideas, señalando: “es necesario precisar que la creación del Ministerio no significará, a nivel legal, una sustantiva modificación del sector público en materia ambiental”. Una de las razones a que atribuye lo anterior, es que, “(…) las competencias actuales de los Ministerios, a nivel de política y regulación, es más puntual, dado que no existe competencia propiamente ambiental, por lo que al dotar de competencias precisas en materia ambiental debiese producirse el ajuste natural al interior del sector público (…)”

En este marco, se analizó la posibilidad de denominar al nuevo Ministerio, como “Ministerio del Desarrollo Sustentable”, bajo la premisa que de esa manera la variable económica quedaría relevada al primer nivel de discusión de política pública, a diferencia con la denominación de “Ministerio del Medio Ambiente”, en que dicha variable quedaría en un segundo plano.

Sin embargo, por distintos actores, se puso de relieve, que la columna vertebral y subordinación de lo “ambiental” a los sectores productivos, venía dada por el Consejo Directivo de Ministros de la CONAMA, compuesto por 11 ministerios, que, en la práctica, le otorgaban facultades decisorias en las antiguas COREMAS. Estos ministerios eran: a) Secretaría General de la Presidencia (Pdte.); b) Economía, Fomento y Reconstrucción; c) Obras Públicas; d)Agricultura; e) Bienes Nacionales; f) Salud; g) Minería; h) Vivienda y Urbanismo; i) Transporte y Telecomunicaciones; j) Educación y, k) Defensa.

Las funciones de dicho Consejo Directivo de Ministros eran, principalmente las siguientes: a) Ejercer y hacer cumplir las funciones de la CONAMA; b) Velar por la coordinación ambiental entre los ministerios, organismos y servicios públicos; asimismo, por el cumplimiento de los acuerdos y políticas establecidos por la Comisión; c) Proponer al Presidente de la República proyectos de ley y actos administrativos relativos a materias ambientales; d) Promover la coordinación de las tareas de fiscalización y control que desarrollan, en materia ambiental, los diversos organismos públicos y municipalidades; e) Aprobar el programa anual de actividades y proyectos que debe desarrollar la CONAMA, y las bases generales de administración de recursos destinados al financiamiento de proyectos y actividades destinados a la protección del medio ambiente, preservación de la naturaleza y conservación del patrimonio ambiental; y, f) Aprobar la organización interna de la Comisión y sus modificaciones, a propuesta del Director Ejecutivo.

La entonces directora de investigación del Centro de Derecho Ambiental de la Universidad de Chile, Valentina Durán, propuso en la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara de Diputados, la creación de un “Consejo de Ministros para la Sustentabilidad”. Su objetivo señaló, “(…) es generar un espacio político, transparente, que busque equilibrar los componentes ambientales, sociales y económicos, pilares del Desarrollo Sustentable, al interior del gabinete”.

Posteriormente, en el marco del debate en el primer trámite en la Comisión de Medio Ambiente de la Cámara de Diputados, el Ejecutivo presentó la siguiente indicación:

Créase el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, presidido por el Ministro de Medio Ambiente e integrado por los Ministros de Hacienda, de Salud, de Economía, Fomento y Reconstrucción, de Energía, de Obras Públicas, de Agricultura, de Vivienda y Urbanismo, de Transportes y Telecomunicaciones, de Minería, y de Planificación.

En caso de ausencia o impedimento del Presidente, éste será reemplazado por el Ministro que corresponda según el orden establecido en el inciso anterior.

Serán funciones y atribuciones del Consejo:

  1. a) Proponer al Presidente de la República las políticas para el manejo, uso y aprovechamiento sustentables de los recursos naturales renovables; b) Proponer al Presidente de la República los criterios de sustentabilidad que deben ser incorporados en la elaboración de las políticas y procesos de planificación de los Ministerios, así como en la de sus servicios dependientes y relacionados; c) Proponer al Presidente de la República la creación de las Áreas Protegidas del Estado, que incluye parques y reservas marinas, así como los santuarios de la naturaleza y de las áreas marinas costeras y protegidas de múltiples usos; d) Proponer al Presidente de la República las políticas sectoriales que deben ser sometidas a evaluación ambiental estratégica; e) Pronunciarse sobre los criterios y mecanismos en virtud de los cuales se deberá efectuar la participación ciudadana en las Declaraciones de Impacto Ambiental, a que se refiere el artículo 26 de la Ley No 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente; f) Pronunciarse sobre el contenido de los planes de Prevención y/o Descontaminación; y g)Pronunciarse sobre los proyectos de ley y actos administrativos que se propongan al Presidente de la Republica, cualquiera sea el Ministerio de origen, que contenga normas de carácter ambiental señaladas en el artículo 70”.

Al respecto el profesor Luis Cordero, en ese entonces, asesor jurídico de la CONAMA en la tramitación de la reforma, se refirió a esta propuesta en los siguientes términos:

Con este Consejo, “(…) se recogen las observaciones formuladas en la etapa de audiencias públicas por representantes de diversos organismos, así como por parte de los señores Diputados, en orden a que si bien se ha valorado la creación del Ministerio del Medio Ambiente no ha existido consenso respecto de la supresión del Consejo de Ministros como espacio transversal para la discusión de política ambiental transversal. (…) “Este Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, está destinado a cumplir funciones y atribuciones en materia de regulación y definición de política pública ambiental y, en definitiva, actuar como un órgano de deliberación de política pública y no como dirección superior del Ministerio, además de que concentra aquellos aspectos de la política ambiental que son transversales (…)”

En la misma dirección señaló, “(…) destacó que se propone incorporar como integrante del Consejo al Ministro de Hacienda, lo cual, permitirá que las decisiones de políticas públicas sean más integradas y sustentables (…).”

“Es imperioso preguntarse si un nuevo gobierno debiera o no impulsar una revisión de este esquema de control y vigilancia de la gestión ambiental, sin que eso signifique sacrificar la integridad de la política ambiental – que no existe- ni la indispensable coordinación con los sectores que forman parte integrante de la gestión ambiental desde el año 1994”

Conforme lo expuesto, es posible advertir, que, la autonomía lograda por la autoridad ambiental con la reforma de la ley Nº 20.417 en relación a las funciones que originalmente poseía el Consejo Directivo de Ministros de la CONAMA, no distan en términos de lógica y diseño, de las que actualmente detenta el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, salvo en lo referido a la coordinación de los organismos con competencias fiscalizadoras, la aprobación de bases para optar a fondos concursables y la aprobación del programa anual de gestión.

De este modo, si examinan con detenimiento las competencias que la ley Nº 20.417 otorgó al Ministerio del Medio Ambiente, contenidas actualmente en el artículo 70 de la Ley Nº 19.300, la referida cartera, carece de competencias ejecutivas, reduciendo su tarea a la elaboración de propuestas, a la colaboración con ministerios sectoriales y órganos con competencia ambiental, salvo en cuatro áreas: 1) (Letra d): Le corresponde velar por el cumplimiento de las convenciones internacionales en materia ambiental, sin perjuicio, obviamente, de las competencias directas que sobre esta materia tiene el Ministerio de Relaciones Exteriores; 2) (Letra j): También, puede elaborar y ejecutar estudios en materia de biodiversidad, pudiendo administrar bases de datos; 3) (Letra k): A su vez, puede elaborar estudios para determinar la línea de base ambiental del país, elaborar las cuentas ambientales , como también, determinar la capacidad de carga de las distintas cuencas ambientales del país; 4) (Letra o); Debe también interpretar administrativamente las normas de emisión y calidad, como los Planes de Prevención y Descontaminación; 5) Letra ñ): Elaborar un Informe sobre el estado del Medio Ambiente en el país cada cuatro años; 6) (Letra p) )Administrar un Registro de Emisiones y Transferencia (RETC); 7) (Letra q); Establecer un sistema fe información pública sobre cumplimiento y aplicación de la normativa ambiental; 8) (Letra v); Financiar proyectos y actividades orientados a la protección del medio ambiente.

Sin desmerecer el resto de las competencias que se consignan en el referido artículo 70, además de aquellas que consisten en proponer, velar, participar y coordinar, resulta bastante claro, que los avances en materia de autonomía de la autoridad ambiental cómo órgano ejecutivo, fueron extraordinariamente exiguas en comparación a las que exhibía la CONAMA con la ley Nº 19.300. Básicamente, se desglosó la letra e) descrita respecto a las competencias del extinto Consejo Directivo de Ministros en una serie de competencias nominales o simbólicas, sujetas al mismo control de entonces, ahora por parte del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad, con excepción de la SEGPRES.

En el mismo sentido, la tarea coordinadora, explícitamente descrita entre las funciones del referido Comité Directivo, ha sido asumida en los hechos por el Ministerio del Medio Ambiente, a través de su ministro/a, en tanto presidente del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad.

Es decir, el modelo transversal y coordinador, se mantuvo intacto, limitándose la reforma, a distribuir las competencias de evaluación ambiental de proyectos y de fiscalización sanción al nuevo Servicio de Evaluación Ambiental y a la Superintendencia del Medio Ambiente, respectivamente. Sin duda, reformas valiosas, no obstante, bajo el mismo esquema que se diseñó hace un cuarto de siglo.

En este orden ideas, es imperioso preguntarse si un nuevo gobierno debiera o no impulsar una revisión de este esquema de control y vigilancia de la gestión ambiental, sin que eso signifique sacrificar la integridad de la política ambiental – que no existe- ni la indispensable coordinación con los sectores que forman parte integrante de la gestión ambiental desde el año 1994.

La respuesta no es simple, por cuanto implica considerar un grado de autonomía suficiente al Ministerio del Medio Ambiente, que permita diseñar e implementar la Política Ambiental de Chile, además de velar por su integridad. Sobre el particular, el artículo 69 parte final de la ley Nº 19.300, dispone, como competencia general del Ministerio del Medio Ambiente, (…) “-promover- la integridad de la política ambiental y su regulación normativa (…)”

Dicha competencia general, constituye el principio que fija y delimita el marco de acción directa del Ministerio del Medio Ambiente sobre las distintas materias a las que concurre en calidad de “participante”, “promotor”, “colaborador”, “coordinador”, entre otras acciones secundarias que le caben en las materias propias de lo que constituye su esfera natural de acción y competencias resolutivas o decisorias.

De este modo, estimamos que su ámbito de despliegue, debiese estar dado por una competencia general, que podría redactarse en el siguiente sentido: “diseñar, impulsar y ejecutar la política ambiental del país, promoviendo la integridad de su regulación normativa”.

El marco descrito, radicaría en la referida cartera ministerial la responsabilidad de llevar adelante la Política Ambiental de Chile, reservando a una instancia interministerial colegiada y de carácter consultiva la deliberación de las propuestas del Ministerio del Medio Ambiente, a cuya esfera privativa y excluyente quedarán entregadalineamientos, criterios, prioridades, urgencias, sectores, (planes y programas que fijarán en el marco de la normativa ambiental.

(ii)       Justicia Ambiental para Chile:

Un examen riguroso y objetivo de los hechos que propiciaron la creación de una justicia ambiental especializada en Chile, exige conocer el contexto histórico que dio origen a los Tribunales Ambientales. Antecedente imprescindible para comprender las limitaciones que actualmente persisten y que dificultan, desde una perspectiva estricta de la Justicia Ambiental, asumir que la institucionalidad creada al efecto, satisface los estándares deseables para dar por concluido el proceso chileno.

En dicho orden de ideas, el origen e impulso que sirvió de base para la dictación de la ley Nº 20.600, que crea los Tribunales Ambientales, responde a un momento histórico, y que no surje de una decisión y voluntad preconcebida del Estado en orden a crear un sistema de justicia ambiental especializado.  El nacimiento de nuestros tribunales ambientales, y solo es posible comprenderlo, en su completa y debida dimensión, a partir de la necesidad de nuestro país de dar cumplimiento a la exigencia “recomendación” de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico (“OCDE”), que “conminó” a Chile, en la Evaluación de Desempeño Ambiental del año 2005, a incorporar en nuestra institucionalidad ambiental, un “órgano de inspección ambiental”, a efectos de adquirir la calidad de miembro pleno en dicha organización. Además del cumplimiento de otras recomendaciones, ajenas al tema ambiental.

“La reforma en esta materia debiese propender a impulsar la carrera judicial de los jueces especializados en materia ambiental, fortaleciendo al mismo tiempo su carácter mixto. Para este propósito, nos parece relevante reemplazar el sistema de nombramiento regulado en lo artículo 2º de la ley Nº 20.600, utilizando al efecto el sistema de nombramiento aplicable para los ministros de Cortes de Apelaciones”

Como sabemos, dicha exigencia dio origen al nacimiento de la Superintendencia del Medio Ambiente “SMA”, que si bien, daba cumplimiento a la exigencia de la “OCDE”, despertaba, al mismo tiempo, serios temores en los sujetos que serían fiscalizados, especialmente, en los grandes sectores productivos. Dichos sectores se esmeraron con singularidad tenacidad en generar mecanismos de contrapeso a la futura entidad fiscalizadora. Esta circunstancia, ayuda entender, decididamente, el origen, la fisonomía orgánica y funcional de los Tribunales Ambientales en Chile, como también, el espacio que ocupan en el andamiaje judicial chileno.

Así, cabe recordar, que en el marco de la tramitación de la ley Nº 20.417, surge en el Senado y se instala en el Ejecutivo, la idea de que, la viabilidad de la reforma, estaba sujeta al cumplimiento de los planteamientos expuestos, principalmente por la SOFOFA, que aseguraran un debido proceso para los sujetos que serían fiscalizados y sancionados por la Superintendencia del Medio Ambiente, circunstancia que, en opinión del empresariado, de ningún modo quedaba garantizada si los hechos que podían configurar algunas de las infracciones y consiguientes sanciones que se establecían en el proyecto, serían resueltas en el seno de la Adminitración, sin que intervienese algún órgano con facultades jurisdiccionales, atendida la entidad de las sanciones que los titulares proyectos de inversión podrían enfrentar.

De este modo, atendido los acotados tiempos fijados por el Ejecutivo para aprobar la reforma ambiental del año 2010 – máximo enero de ese año- se desplegó entre distintos sectores, articulados pulcramente por el Ejecutivo, diversos esfuerzos por conseguir la necesaria convergencia de intereses, planteamientos y miradas que permitieran obtener los votos para dar viabilidad a la reforma. Tales esfuerzos, no se redujeron a satisfacer los planteamientos que provenían desde el empresariado -representado especialmente por la SOFOFA-, sino también, procuraron seriamente recoger e incorporar las inquietudes de un conjunto de actores relevantes, expresados principalmente en la Academia, la Ciencia, las ONG´S, entre otros.

Dichos esfuerzos, culminaron en el referido “Protocolo de Acuerdo” suscrito el 26 de octubre del año 2009, cuyos puntos Nº2, letras a), b), c), d), e), y f), el punto Nº8, el punto Nº9, letras d) y e) y, Punto Nº 10 nos ayudan a explicar las relevantes limitaciones que afectan a los Tribunales Ambientales para impartir justicia ambiental en su sentido estricto, como también, las limitadas atribuciones de la Superintendencia del Medio Ambiente para dar cumplimiento a las competencias que su ley le impone.

De este modo, estimamos imperioso introducir al menos, las siguientes reformas institucionales a los Tribunales Ambientales y a la Superintendencia del Medio Ambiente, que permita contribuir a sentar bases sobre las posibilidades concretas y objetivas de impartir Justicia Ambiental en Chile.

(ii) a)   Tribunales Ambientales

  1. Sistema de nombramiento de los “ministros”:

La reforma en esta materia debiese propender a impulsar la carrera judicial de los jueces especializados en materia ambiental, fortaleciendo al mismo tiempo su carácter mixto. Para este propósito, nos parece relevante reemplazar el sistema de nombramiento regulado en lo artículo 2º de la ley Nº 20.600, utilizando al efecto el sistema de nombramiento aplicable para los ministros de Cortes de Apelaciones. Es decir, designación del Presidente de la República a propuesta de una terna confeccionada por la Excma. Suprema. De este modo, salen del sistema de nombramiento la Alta dirección Pública y el Senado, lo que contribuirá a revisar los requisitos que deben reunir los candidatos, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y a la necesaria despolitización de los nombramientos

  1. Competencias y legitimación:

El debate legislativo que se dio en el marco de la tramitación de la ley Nº 20.600, tuvo como límite los términos del “Protocolo de Acuerdo” al que nos hemos referido. Lo anterior, no impidió una deliberación profunda e intensa respecto al esquema de competencias y legitimados. Su resultado final, en materia de competencias, circunscribió el ámbito de acción de los Tribunales Ambientales, al examen de legalidad de determinados instrumentos de gestión ambiental, de ciertos actos administrativos de servicios públicos en el marco de la implementación de dichos instrumentos de gestión ambiental, de control y revisión de determinadas actuaciones de la “SMA”, de ciertas reclamaciones en contra de resoluciones de término dictadas en el marco del Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental y de reparación del daño ambiental. Asimismo, de la competencia residual establecida en el artículo 17 Nº8 de la ley Nº 20.600, -cuyo origen (Luis Cordero) pretendió ampliar las vías de acceso para recurrir al Tribunal, habida cuenta de los múltiples y diversos planteamientos que abogaron en dicha dirección.

En cuanto a la legitimación para recurrir al Tribunal Ambiental, las causales se encuentran directa y específicamente asociadas a cada una de las competencias descritas en el artículo 17 de la ley Nº 20.600 y se encuentran establecidas en el artículo 18.

Conforme lo señalado, las causales de legitimación para acceder a los Tribunales Ambientales, con excepción de la causal asociada a la acción de reparación ambiental -única competencia directa del Tribunal Ambiental- y la asociada a la potestad de control y revisión sobre determinadas actuaciones de la Superintendencia del Medio Ambiente, se encuentran gobernadas por un principio previo y de común aplicación: Infracción de ley y acreditación de la afectación o perjuicio. Para el caso de la competencia establecida en el artículo 1 7 Nº 8, “competencia residual de acceso”, el requisito es el “agotamiento previo de la vía administrativa”

Esta materia, constituye, sin lugar a dudas, una de los temas más sensibles y pendientes que debieran ser materia de revisión en el marco de una nueva reforma a la institucionalidad ambiental.

En lo referido a las competencias, estimamos que, en primer lugar, deben sustraerse del Tribunal Ambiental las competencias consignadas en el artículo 17 Nº 4 , referidas a la autorización de ciertas medidas y actuaciones de la Superintendencia del Medio Ambiente, cuyo origen, como sabemos, respondió a un momento histórico y a condiciones de hecho que hoy no subisten y que por tanto, no justifican que se mantenga la intensa tutela que ejercen los Tribunales Ambientales sobre las facultades y atribuciones más sensibles que debe ejercer la Superintendencia del Medio Ambiente.

“Una reforma a la institucionalidad ambiental, debe necesariamente avanzar hacia una Superintendencia del Medio Ambiente autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de duración indefinida, y que se relacione con el Presidente/a por intermedio del Ministerio del Medio Ambiente”

Asimismo, parece razonable ya a estas alturas, entregar a los Tribunales Ambientales el conocimiento de otras áreas críticas, como bosques, aguas, pesca y caza.

A su vez, parece recomendable reemplazar el procedimiento asociado a la acción de reparación o “daño ambiental”, por uno específico y ejecutivo que garantice oportunidad y eficiencia tanto la interposición, como en la resolución del asunto.

Por último, atendido el especial conocimiento de estos Tribunales Ambientales sobre aquellos hechos que puedan ser constitutivos de un acto u omisión ilegal que afecte el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, especialmente aquellos imputables a una autoridad, también resulta aconsejable entregar a su conocimiento el Recurso de Protección Ambiental.

En materia de legitimación, debe crearse una entidad que defienda intereses públicos comprometidos en materia ambiental, que permita a la ciudadanía contar con asesoría técnica calificada en materias de alta complejidad, como presentación de “amicus curiae” y de representación en juicio. Que ejerza también tareas de mediación y conciliación en materia de participación ciudadana, representando a la ciudadanía en aquellos casos en que los compromisos que formen parte de acuerdos previos entre la comunidad y los titulares de proyectos se cumplan. Entre otras tareas asociadas a la defensa de la ciudadanía en materia ambiental.

  1. Recursos:

Los expertos procesalistas que participaron en la discusión de la ley Nº 20.600, sostuvieron que era relevante que tanto la Corte de Apelaciones como la Corte Suprema, tuviesen competencia para conocer de ciertos recursos. En un principio, se propuso que ante las Cortes de Apelaciones se pudiesen apelar las resoluciones que: a) que pongan término al juicio; b) las que hagan imposible su continuación; c) las que reciban la causa a prueba, y, d) las que declaran inadmisible la demanda. Se sostuvo, que la idea matriz de dicha iniciativa era que únicamente fuese apelable la sentencia definitiva ante la Corte Suprema, no siendo procedente el recurso de casación.

De ese modo, el debate se enmarcó en la idea de un conocimiento restringido a las Cortes de Apelaciones en materias de fondo, concediéndole en un comienzo, una revisión algo más amplia a la Corte Suprema por la vía de una apelación directa ante dicho tribunal de las sentencias definitivas, al mismo tiempo, que el recurso de casación quedaba proscrito. Esto último, atendida la estricta revisión de legalidad a la que estaba llamada la nueva justicia ambiental especializada.

Con todo, la discusión sufrió una variación importante al restringir el conocimiento de la sentencia definitiva por parte de la Corte Suprema a causales estrictamente formales a través del recurso de casación, conservando los recursos descritos para conocimiento de las Cortes de Apelaciones.

Imperó finalmente la idea, que los Tribunales Superiores no debían abocarse a revisar nuevamente el fondo del asunto, atendida la deferencia técnica que debía primar respecto de los nuevos Tribunales Ambientales, y la idea, no explícitamente confesada, de reducir la interposición de recursos de protección ante las Cortes de Apelaciones.

En razón de lo anterior, y la necesidad de obtener pronunciamientos creadores de derecho ambiental que superen las limitaciones institucionales que siempre existirán, parece conveniente, eliminar el Comité de Ministros y sustraer a la Corte Suprema del conocimiento de los recursos de casación previstos en el Código de Procedimiento Civil, reservando únicamente para conocimiento del máximo tribunal el recurso de Queja y de Revisión.

(ii) b)   Superintendencia del Medio Ambiente autónoma:

La premura por cumplir la referida recomendación de la “OCDE” del año 2005 en orden a “contar con un órgano de inspección ambiental”, -máximo enero 2010- implicó la reforma institucional se tramitará a una velocidad inusual en comparación con otras reformas institucionales de similar magnitud (1 año y 6 meses). Todo, en una lógica de negociaciones y concesiones adoptadas a alta velocidad y sin la debida serenidad y reflexión que la reforma precisaba.

Un actor crucial de la reforma, fue el distinguido abogado Jaime Dinamarca, en esa época, Gerente de Medio Ambiente de SOFOFA. Fue dicha entidad, la que trabó la “Litis legislativa” en el corazón de la definición y lógica del procedimiento contencioso administrativo ambiental, cuyo efecto directo, implicó condicionar, limitar y burocratizar un esquema de justicia ambiental que originalmente se inspiraba en principios, tales como, eficiencia, oportunidad y transparencia.

Como se indicó, para SOFOFA, conforme consta en la historia de la ley, la existencia de un debido proceso para los sujetos que serían fiscalizados y sancionados por la Superintendencia del Medio Ambiente, de ningún modo, quedaba garantizada si los hechos que podían configurar algunas de las infracciones y consiguientes sanciones que se establecían en el proyecto, se iban a resolver en el seno de la Administración. Era imperativo entonces, que algún órgano con facultades jurisdiccionales, interviniese previamente a la aplicación de alguna medida o actuación gravosa por parte de la Superintendencia del Medio Ambiente.

De este modo, la Superintendencia del Medio Ambiente tuvo que esperar casi 3 años, hasta la instalación del Tribunal Ambiental de Santiago (Segundo Tribunal Ambiental), para ejercer las competencias de fiscalización y sanción que su “LOSMA” le asignaba. Una vez que pudo ejercerlas, debió someterse al régimen de autorizaciones del respectivo Tribunal Ambiental, respecto de aquellas medidas y/o actuaciones más drásticas.

A su vez, la Superintendencia del Medio Ambiente, ha debido lidiar con un marco institucional general adverso y que en algunos aspectos derechamente se contrapone al éxito del cumplimiento de su misión institucional, tanto por elsometimiento al régimen de autorizaciones de los Tribunales Ambientales, como también, atendida lainexistencia de fronteras nítidas entre lo fiscalizable sectorialmente y aquello que necesariamente debe quedar bajo competencia de la “SMA”, considerando los distintos instrumentos de gestión ambiental que quedan en el marco de su potestad sancionadora.

Una reforma a la institucionalidad ambiental, debe necesariamente avanzar hacia una Superintendencia del Medio Ambiente autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de duración indefinida, y que se relacione con el Presidente/a por intermedio del Ministerio del Medio Ambiente.

“El gran problema del “SEIA” es el propio “SEIA”, por cuanto su lógica predictora de impactos, delega en la ciudadanía la decisión acerca de los tipos de proyectos que, en teoría, resultan ambientalmente aptos para determinado territorio, sin embargo, no necesariamente son los que necesita estratégicamente el territorio”

Debiese corresponder a la Superintendencia del Medio Ambiente la supervigilancia y control de todos los instrumentos de gestión ambiental, consolidando en los órganos públicos sectoriales con competencia ambiental las tareas de fiscalización, con excepción de las Resoluciones de Calificación Ambiental que debiesen quedar íntegramente bajo el control de la “SMA” en lo “únicamente ambiental”.

(ii) c)   Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“SEIA”) y “CAEPE” para proyectos estratégicos:

El “SEIA”, con todos los perfeccionamientos que se le han incorporado, ha demostrado ser un instrumento altamente ineficiente para predecir los impactos y efectos que se propone en su ley. Al mismo tiempo, que le afecta, desgraciadamente, de un alto nivel de descrédito y rechazo por parte de la ciudadanía.

En este sentido, el gran problema del “SEIA” es el propio “SEIA”, por cuanto su lógica predictora de impactos, delega en la ciudadanía la decisión acerca de los tipos de proyectos que, en teoría, resultan ambientalmente aptos para determinado territorio, sin embargo, no necesariamente son los que necesita estratégicamente el territorio. En esta dimensión, la variable política ha sido en extremo subestimada, reservando en el inversionista decisiones que, al menos para determinados proyectos, debieran ser privativas del Estado.

Si bien en esta materia, los instrumentos de planificación territorial ofrecen gran ayuda, no resuelven el problema de la “necesidad” y “sentido estratégico”, en consecuencia, se soslaya lo que, por una u otra consideración, debiese ser fomentando e impulsado desde el Estado.

A partir de la necesidad de todo gobierno de jerarquizar e impulsar el cumplimiento de objetivos que forman parte del acervo político y estratégico del Estado, surge la necesidad de conceptualizar normativamente la palabra o idea de “estratégico”, de modo que determinadas decisiones acerca de la pertinencia de impulsar determinados proyectos de inversión, respondan al cumplimiento de elementos objetivos del Estado al momento de tomar decisiones en el ámbito de la evaluación ambiental de proyectos de inversión que impacten nuestro modelo de desarrollo.

Sobre el particular, interesa mencionar que actualmente, se encuentran en calificación ambiental 27.472 proyectos de inversión que equivalen a 787.199,528 millones de dólares.

De esos 27.472 proyectos, 56 proyectos, que en su conjunto equivalen a 24.912,947 millones de dólares podrían calificar como proyectos estratégicos por corresponder, a modo de ejemplo, a las siguientes tipologías de proyecto, que razonablemente, debiesen suponer un interés o preocupación y atención mayor por parte del Estado: Proyectos de energía, infraestructura de transporte, infraestructura hidraúlica, infraestructura portuaria, mineros y de Pesca y Acuicultura.

El dato descrito, puede ser un criterio a considerar, entre otros, en el marco de una tarea que parece urgente acordar y acometer y nos permita contar como país con una “Política Nacional de proyectos Estratégicos”, que termine con la cultura de las oficinas “ad hoc” o comités de aceleración de proyectos de inversión, cuya ingrata labor, suele tensionar la relación entre los actores, que finalmente contamina la virtuosa comunicación y entendimiento que podría darse entre las comunidades, la autoridad y los titulares.

Para lo anterior, es relevante apoyarse en la historia de ley Nº 21.364 que crea el Sistema Nacional de Prevención y Respuesta ante desastres y reemplaza la “ONEMI” por el Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante desastres”, específicamente, en el debate dado en el marco de la creación de un Plan Estratégico Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres, definido en el artículo 25 de la referida ley, del siguiente modo:  El Plan Estratégico Nacional para la Reducción del Riesgo de Desastres definirá objetivos estratégicos, acciones, metas, plazos y responsabilidades que permiten materializar lo establecido en la Política Nacional a través del desarrollo de capacidades en todas las fases del ciclo del riesgo de desastres”.

Del debate legislativo y de la definición de “Plan Estratégico” que propuso la ley, no es posible extraer elementos que permitan objetivar el concepto, atendido que, en el marco de la discusión legislativa, no se deliberó acerca de qué puede o debe considerarse “estratégico”.  Únicamente la ley se refiere también a la existencia de “bienes estratégicos del país”, sin desarrollar ni normar el concepto. Otro elemento – tangencial- que surgió del debate, se refiere a quiénes deberían formar parte de la formulación de estos “planes estratégicos”.

La misma indeterminación conceptual de la idea de “estratégico”, es posible constatarla en los artículos 7º bis y siguientes de la Ley Nº 19.300 que regulan la “Evaluación Ambiental Estratégica” de ciertos instrumentos que obligatoriamente deben someterse a su aprobación y de cuya regulación, no es posible obtener elementos que permitan comprender la idea sobre la base ciertos parámetros más o menos objetivos.

Con todo, una muy buena noticia al respecto, es la reciente promulgación de la Política Nacional de Ordenamiento Territorial (PNOT), (DS Nº 429/2019 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública) publicada en el Diario Oficial el 5 de julio de este año y que aporta elementos y consideraciones objetivas para normar lo “estratégico”.

Cabe señalar, que la Política Nacional de Ordenamiento Territorial recientemente publicada, busca armonizar y dotar de coherencia a la interacción de los diversos instrumentos, políticas y planes sectoriales y regionales con incidencia territorial a nivel nacional, que, entre otros desafíos, implicará adoptar definiciones sobre las vocaciones productivas de cada región pudiendo fortalecer la instalación de determinados tipos de industrias o actividades productivas por sobre otras, por cuanto establece un estatuto rector sobre las decisiones de inversión y localización de actividades, lo que implicará también abrir importantes espacios de debate y diálogo al interior de las regiones.

Es imperativo que las estrategias de acción climática que respondan a conceptos normados, cuenten con la estabilidad y respaldo financiero para su debida implementación, idealmente, a través de una “ley especial de presupuesto para el cambio climático”, la cual, sin perjuicio de los aportes fiscales directos, se estructure y financie sobre la base una activa participación del sector privado

Particular interés, reviste lo dispuesto en el punto 3.3 de la “PNOT” en relación a los “Ejes estratégicos, objetivos y directrices”. Se señala: “El objetivo general de la PNOT es proporcionar un marco que oriente estratégicamente el ordenamiento y la gestión del territorio, en base a sus potencialidades, singularidades, y relaciones funcionales, por cuanto en éste convergen los diversos intereses y acciones para la creación de oportunidades, contribuyendo al desarrollo sustentable, a una economía baja en emisiones, y al mejoramiento de la calidad de vida de sus habitantes.

Para alcanzar este objetivo, la Política se estructura sobre cinco ejes estratégicos, definidos a partir de los siguientes sistemas territoriales:  a) Sistema de Asentamientos humanos; b) Sistema Económico-productivo;  c) Sistema Natural d) Sistema de Infraestructura y logística;  e) Sistema Socio-territorial Integrado”.

De esta manera, atendida la lógica del “SEIA” y la ausencia de consideraciones estratégicas para determinados proyectos que deberían ostentar dicha “condición”, parece altamente conveniente que, de cara a una revisión y reforma de nuestra institucionalidad ambiental, se instale como antesala preparatoria a dicho proceso, una mesa trabajo técnica que permita conciliar y armonizar los objetivos de la “PNOT” con los urgentes desafíos de modernización del “SEIA” en relación al tratamiento especial que debe dárseles a los “proyectos estratégicos”.

En el marco del esfuerzo descrito, es preciso señalar que no se busca proscribir la participación de los particulares en el “SEIA” para dicha clase de proyectos estratégicos. Muy por el contrario, se trata de otorgar a los particulares también, un marco mínimo de certezas para su inversión, que razonablemente debería enmarcarse en una lógica de grandes licitaciones para este tipo de proyectos, en que el Estado ya evaluó su pertinencia territorial, su funcionalidad estratégica para los intereses del Estado y descartó, sobre la base su propia capacidad instalada, aquellos efectos o impactos ambientales cuya tarea actualmente se delega en los privados. No se trata, por tanto, de una cuestión jurídica asociada a la titularidad de la “RCA” o de licitaciones en que el Estado encarga la tramitación ambiental del proyecto a determinado consultor. Se trata de una evaluación ambiental propia, realizada por una entidad pública autónoma, con personalidad jurídica y patrimonio propio que sirva de contraparte del “SEA” en el “SEIA” en calidad de consultor ambiental del Estado para grandes proyectos estratégicos. (Agencia de Evaluación Ambiental del Estado para proyectos Estratégicos) “AEAPE

(ii) d)   Institucionalidad y Gobernanza Climática:

El proyecto de ley Marco de Cambio Climático, actualmente en tramitación en el Senado, que ha sido objeto de más de 800 indicaciones hasta el momento, debe perfeccionarse, específicamente en el marco de la gobernanza climática.

Sobre el particular, podrán incorporarse los más novedosos instrumentos de gestión, estrategias de corto, mediano y largo aliento, sin embargo, sin una arquitectura institucional suficiente, este proyecto corre el serio riesgo de quedar en letra muerta.

Para que la ley efectivamente surta los efectos deseados y esperados, parece razonable al menos, incorporar las siguientes materias:

  1. Agencia Nacional del Clima:

Entidad autónoma, con personalidad jurídica propia y patrimonio propio, autónomo y que se entienda con el Presidente/a, a través del Ministerio del Medio Ambiente. De este organismo, deberían depender    servicios tales como, Dirección Metereológica de Chile, el recién creado Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante desastres, DGOP, DGA, SERNAGEOMIN, entre otros, a partir de un proceso de división, creación y transferencia de competencias climáticas y las puramente sectoriales, sobre la base de una Gobernanza Multinivel.

  1. Riesgo climático y presupuesto:

Es imperativo que las estrategias de acción climática que respondan a conceptos normados, cuenten con la estabilidad y respaldo financiero para su debida implementación, idealmente, a través de una “ley especial de presupuesto para el cambio climático”, la cual, sin perjuicio de los aportes fiscales directos, se estructure y financie sobre la base una activa participación del sector privado, a través de beneficios tributarios y de los instrumentos legales disponibles, como la ley de donaciones o el derecho real de conservación.

Especial interés cobra el punto anterior, para efectos de fortalecer el presupuesto climático en materia infraestructura pública crítica, como puentes y carreteras, que requerirá nuevas obras y una modernización estructural en tecnología de aquellas existentes.

Nueva Constitución

Las limitaciones y sugerencias de perfeccionamientos descritos, suponen la existencia de un marco constitucional que las haga posible. En dicho cuadro, atendida la magnitud e intensidad de las reformas pendientes, que van más allá de las desarrolladas en esta columna, no será fácil superar las objetivas limitaciones que impone nuestro marco institucional sino premunimos a nuestra judicatura ambiental especializada de aquellos principios que, no obstante, su plena vigencia en nuestro ordenamiento interno, su eficacia como elemento preponderante o dirimente en la decisión judicial es baja.

“Avanzar decididamente hacia una mayor descentralización, que otorgue competencias efectivas a los Gobiernos Regionales, de manera que la Política Nacional sirva de marco para las políticas regionales, cuya aplicación en concreto deberá atender a las especiales características y realidades de cada región. Este proceso, debiese proyectarse, hacia una federalización gradual de Chile”

Pensamos, que una buena forma de abordar el problema de la concreción de la normativa internacional en materia ambiental, será incorporando en la nueva Constitución Política, un preámbulo que consigne y desarrolle latamente el contenido de las Convenciones Internacionales ratificadas por Chile en materia ambiental con especial énfasis en sus principios.

En materia legislativa

En cuanto al esfuerzo por generar y perfeccionar nuestra legislación ambiental, nos parece pertinente promover, entre otros esfuerzos, los siguientes:

  1. Nueva reforma a la institucionalidad ambiental.
  2. Perfeccionar y actualizar el Derecho Real de Conservación.
  3. Perfeccionar el Reglamento de la Ley de Humedales Urbanos, como también, la letra s) del artículo 10 de la Ley Nº 19.300.
  4. Implementar la REP.
  5. Suma Urgencia al Proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas.
  6. Suma Urgencia al Proyecto de ley que crea los delitos penales ambientales
  7. Retirar el proyecto de ley glaciares y generar una institucionalidad específica de rango constitucional para su protección.
  8. Suma Urgencia al Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático.
  9. Nueva Ley de Descontaminación del Aire.
  10. Ley especial de presupuesto para el cambio climático.
  11. Ley o Reglamento que sistematice y ordene el régimen de declaración y administración de los Santuarios de la Naturaleza.

   Conclusiones y propuestas:

En materia de Gobierno y Administración:

  1. Mantener el régimen presidencial hasta consolidar el diseño, implementación y evaluación de la Política Ambiental de Chile. La urgencia de una Política Ambiental para Chile no puede quedar sujeta al clientelismo y exacerbada lógica de transacciones y concesiones que supone el régimen semipresidencial.
  2. Avanzar decididamente hacia una mayor descentralización, que otorgue competencias efectivas a los Gobiernos Regionales, de manera que la Política Nacional sirva de marco para las políticas regionales, cuya aplicación en concreto deberá atender a las especiales características y realidades de cada región. Este proceso, debiese proyectarse, hacia una federalización gradual de Chile.
  3. Modificar el lapso asociado al periodo presidencial, de 4 años a cuatro años con una reelección o un periodo total de seis años. En un gobierno de 4 años, existe solo un año y medio efectivo para gobernar, considerando el esquema y cronograma electoral de Chile. Este lapso impide diseñar una Política que al menos pueda evaluarse en su fase inicial

En materia de Autonomía de los órganos que forman parte de la institucionalidad ambiental:

B.1.     Ministerio del Medio Ambiente y Consejo de Ministros para la Sustentabilidad de carácter consultivo:

  1. Dotar de competencias ejecutivas al Ministerio del Medio Ambiente a efectos de concentrar en dicha cartera la responsabilidad de llevar adelante la Política Ambiental de Chile, reservando a una instancia interministerial colegiada y de carácter consultiva la deliberación de las propuestas del Ministerio del Medio Ambiente, a cuya esfera privativa y excluyente quedarán entregada lineamientos, criterios, prioridades, urgencias, sectores, (planes y programas que fijarán en el marco de la normativa ambiental).

B.2.     Justicia Ambiental

b.2.1.   Tribunales Ambientales:

  1. Impulsar la carrera judicial de los jueces especializados en materia ambiental, fortaleciendo al mismo tiempo su carácter mixto.
  2. Reemplazar el sistema de nombramiento de ministros regulado en lo artículo 2º de la ley Nº 20.600, utilizando al efecto el sistema de nombramiento aplicable para los ministros de Cortes de Apelaciones. En consecuencia, salen del sistema de nombramiento la Alta dirección Pública y el Senado, lo que contribuirá a revisar los requisitos que deben reunir los candidatos, el régimen de inhabilidades e incompatibilidades y a la necesaria despolitización de los nombramientos

b.2.1.1.            Competencias y legitimación:

  1. Sustraer del conocimiento de los Tribunal Ambientales las competencias consignadas en el artículo 17 Nº 4 , referidas a la autorización de ciertas medidas y actuaciones de la Superintendencia del Medio Ambiente, cuyo origen, como sabemos, respondió a un momento histórico y a condiciones de hecho que hoy no subsisten.

Pensamos que las propuestas que surjan del debate institucional en materia ambiental, deben alinearse y acotarse al año 2030, no sólo por nuestro compromiso como país con el cumplimiento de los 17 Objetivos que forman parte de la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (ODS) sino también, atendida la razonable fecha de ajuste de las metas asociadas a reducción de emisiones “GEI”, conocido a partir del último informe del “IPCC”

  1. Conceder a los Tribunales Ambientales el conocimiento de otras áreas críticas, como bosques, aguas, pesca y caza a través de las respectivas modificaciones legislativas que traspasen competencias.
  2. Reemplazar el procedimiento asociado a la acción de reparación o “daño ambiental”, por uno específico y ejecutivo que garantice oportunidad y eficiencia tanto la interposición, como en la resolución del asunto.
  3. Entregar a los Tribunales Ambientales el Recurso de Protección Ambiental, atendido el especial conocimiento técnico que estos tribunales poseen respecto de hechos que puedan ser constitutivos de un acto u omisión           ilegal que afecte el derecho a vivir en un medio ambiente libre de contaminación, especialmente aquellos imputables a una autoridad.
  4. Crear una entidad que defienda intereses públicos comprometidos en materia ambiental, que permita a la ciudadanía contar con asesoría técnica calificada en materias de alta complejidad y que ejerza también tareas de    mediación y conciliación en materia de participación ciudadana. Entre otras tareas asociadas a la defensa de la ciudadanía en materia ambiental.

b.2.1.2.            Recursos:

  1. Eliminar el Comité de Ministros y sustraer a la Corte Suprema del conocimiento de los recursos de casación previstos en el Código de Procedimiento Civil, reservando únicamente para conocimiento del máximo tribunal el recurso de Queja y de Revisión.

b.2.2.   Superintendencia del Medio Ambiente

  1. Superintendencia AUTÓNOMA, con personalidad jurídica y patrimonio propio, de duración indefinida, y que se relacione con el Presidente/a por intermedio del Ministerio del Medio Ambiente.
  2. Supervigilancia y control de todos los instrumentos de gestión ambiental, consolidando en los órganos públicos sectoriales con competencia ambiental las tareas de fiscalización, con excepción de las Resoluciones de Calificación Ambiental que debiesen quedar íntegramente bajo el control de la SMA” en lo “únicamente ambiental”.

b.2.3.  Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (“SEIA”) y “CAEPE” para proyectos estratégicos:

  1. Política Nacional de proyectos Estratégicos”, que termine con la cultura de las oficinas “ad hoc” o comités de aceleración de proyectos de inversión, cuya en concordancia con lo que establece la Política Nacional de Ordenamiento  Territorial (PNOT), (DS Nº 429/2019 del Ministerio del Interior y Seguridad Pública) publicada en el Diario Oficial el 5 de julio de este año y que aporta elementos y consideraciones objetivas para normar lo “estratégico”.
  2. Como antesala al proceso de reforma institucional, se debe instalar a la brevedad una mesa de trabajo técnica de carácter preparatoria a dicho proceso, que permita conciliar y armonizar los objetivos de la “PNOT” con los urgentes desafíos de modernización del “SEIA” en relación al tratamiento especial que debe dárseles a los “proyectos estratégicos”.
  3. Creación de una Agencia de Evaluación Ambiental del Estado para proyectos Estratégicos) “AEAPE”, con personalidad jurídica y patrimonio propio, sujeta a las competencias de fiscalización y de la “SMA”, que ejercerá como consultor ambiental responsable por parte del Estado a efectos de descartar los impactos descritos en el artículo 11º de la ley 19.300 de aquellos proyectos que han sido definidos como “estratégicos” en la respectiva          Política Nacional y actuará como contraparte del SEA en el marco del“SEIA”.

b.2.4.  Institucionalidad y Gobernanza Climática:

  1. Creación de una Agencia Nacional del Clima (ANC), de carácter autónomo, con personalidad jurídica propia y patrimonio propio, que se entienda con el Presidente/a, a través del Ministerio del Medio Ambiente. De este organismo, deberían depender servicios tales como, Dirección Metereológica de Chile, el recién creado Servicio Nacional de Prevención y Respuesta ante desastres, DGOP, DGA, SERNAGEOMIN, entre otros, a partir de un proceso de división, creación y transferencia de competencias climáticas y las puramente sectoriales, sobre la base de una Gobernanza Multinivel.
  2. Ley especial de presupuesto para el cambio climático”, con énfasis en el fortalecimiento del presupuesto climático para infraestructura pública crítica, como puentes y carreteras, que requerirá nuevas obras y una   modernización estructural en tecnología de aquellas existentes.

Nueva Constitución. “Preámbulo verde”:

  1. Incorporar en la nueva Constitución Política, un preámbulo que consigne y desarrolle latamente el contenido de las Convenciones Internacionales ratificadas por Chile en materia ambiental con especial énfasis en sus principios, a efectos de premunir a nuestra judicatura ambiental especializada de aquellos principios que, no obstante, su plena vigencia en nuestro ordenamiento interno, su eficacia como elemento preponderante o dirimente en la decisión judicial es baja.

En materia legislativa:

En el marco de las medidas legislativas que deberían formar parte de una reforma a la institucionalidad, deberían considerarse entre otras, las siguientes:

  1. Perfeccionar y actualizar el Derecho Real de Conservación.
  2. Perfeccionar el Reglamento de la Ley de Humedales Urbanos, como también, la letra s) del artículo 10 de la Ley Nº 19.300.
  3. Implementar la REP.
  4. Suma Urgencia al Proyecto de ley que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas.
  5. Suma Urgencia al Proyecto de ley que crea los delitos penales ambientales
  6. Retirar el proyecto de ley glaciares y generar una institucionalidad específica de rango constitucional para su protección.
  7. Suma Urgencia al Proyecto de Ley Marco de Cambio Climático.
  8. Nueva Ley de Descontaminación del Aire.
  9. Ley especial de presupuesto para el cambio climático.
  10. Ley o Reglamento que sistematice y ordene el régimen de declaración y administración de los Santuarios de la Naturaleza.

El propósito de esta columna, no ha sido otro, que alentar un debate profundo por parte de los distintos actores que participaron en dictación de la ley Nº 19.300  de 1994 y de su reforma a través de la ley Nº 20.417 el año 2010, a objeto de que se propongan miradas que permitan, tanto enriquecer la discusión programática de los distintos candidatos presidenciales, como también, alentar un debate necesario respecto a la pertinencia e intensidad de revisión que precisa nuestra institucionalidad ambiental, que, en cuanto su diseño y lógica original, no ha variado desde hace un cuarto de siglo.

Del mismo modo, pensamos que las propuestas que surjan del debate institucional en materia ambiental, deben alinearse y acotarse al año 2030, no sólo por nuestro compromiso como país con el cumplimiento de los 17 Objetivos que forman parte de la Agenda 2030 sobre el Desarrollo Sostenible de Naciones Unidas (ODS) sino también, atendida la razonable fecha de ajuste de las metas asociadas a reducción de emisiones “GEI”, conocido a partir del último informe del “IPCC”.

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