Un cuarto de las especies del planeta vive en los suelos; el 95 por ciento de los alimentos del mundo proviene de ellos, y solo en Chile el 3,3% son altamente productivos; contienen, además, dos tercios de carbono terrestre con lo cual contribuye a la mitigación del cambio climático; y contienen dos tercios del agua dulce del planeta.

En Chile, en particular, se ciernen múltiples amenazas contra los suelos: la tasa de erosión es dramática en la zona comprendida entre Valparaíso y el Biobío, mientras que la expansión agrícola en pendientes  ha incrementado el perjuicio sufrido por aquellos. Adicionalmente, en ocho ciudades de Chile central, más de 32 mil hectáreas han sido selladas bajo cemento, lo que equivale al 85,5 por ciento de los suelos de alta calidad agrícola. Otro factor es la contaminación que sufren los suelos chilenos producto del uso de pesticidas y fertilizantes fosfatados. Fuera de ello, los incendios les provocan un daño irreparable, ya que éstos no son un recurso renovable a escala humana.

Pese a la contundencia de estos datos, extraídos de un informe de 2018 de la Sociedad Chilena de la Ciencia del Suelo (SCHCS), Rodrigo Herrera, coordinador del anteproyecto de Ley Marco de Suelos, dice a País Circular que este tema es “aún es un hermano pobre de los elementos de la naturaleza o de los recursos naturales. Nos preocupamos del aire, de la biodiversidad, de la flora y fauna, del agua, pero nunca del suelo. Y el suelo es muy relevante en lo que tiene que ver con el desarrollo y sobrevivencia de nosotros mismos”. Hoy el proyecto de ley se encuentra en la Comisión de Agricultura (boletín 14.714-01), tras sortear algunas otras instancias, a la espera del ingreso de indicaciones por parte del Ejecutivo para avanzar en su tramitación.

Herrera -ingeniero forestal y master en gestión y planificación ambiental titulado en la Universidad de Chile- ha sido testigo de un proceso que es expresión de una lucha de larga data brindada por la academia para posicionar este tema y convertirlo en una política pública. Es más, cita el profesional, existe un documento oficial del Estado de Chile, titulado “Plan Nacional de Conservación de Suelos” -firmado por la CONAMA y el Ministerio de Agricultura en 1994- en que se compromete a elaborar un proyecto de ley de conservación de suelos y promover la aplicación de instrumentos con esos fines.

No obstante, lamenta Herrera, el documento solo quedó en buenas intenciones. Pasaron los gobiernos de la Concertación y ambos períodos de Sebastián Piñera y, sin embargo los avances fueron casi nulos. Apenas una iniciativa entre 1998 y 1999 de crear una política nacional de recursos naturales, con un capítulo dedicado al diseño de una política de suelos, destacó en la nebulosa.

En paralelo, el mundo de las organizaciones sociales y de la academia se comenzó a mover. Lo mismo el mundo legislativo, en especial el fallecido senador Antonio Horvath, quien “siempre tuvo una preocupación central por lo ambiental”, rescata Rodrigo Herrera. “En ese tiempo aparecieron organizaciones que empujaron el proceso. Una de ellas fue la Sociedad Chilena de Ciencias del Suelo, a través de Mónica Antilén, una académica de alto prestigio. Esa entidad comenzó a buscar aliados para hacer un puente con el Congreso y lo encontró en Antonio Horvath, quien acogió a la SCHCS y a la ONG Suelo Sustentable”, agrega Herrera.

El envalentonado proceso de más de 15 años quedó huérfano con la muerte en 2018 del senador Horvath. “Él pensaba que había que hacer una ley corta, de no más de cuatro artículos para no enredar al Congreso. Él le llamaba Ley de Suelos y Ordenamiento Territorial, e implicaba modificaciones a la Ley 19.300 sobre Bases Generales del Medio Ambiente. Trabajó en generación de informes, justificaciones, ya que tenía que entrar como una moción parlamentaria. Ningún gobierno de estos tiempos se interesó realmente”, añade el coordinador del anteproyecto de ley de suelos.

El cambio de orientación

El reimpulso de la iniciativa llegó de la mano de la senadora Carmen Gloria Aravena, quien, en alguna medida, cogió el relevo que dejó el senador Horvath. A esa altura ya se habían sumado al grupo interesado en tramitar una ley de suelos la Sociedad de Geología de Chile y el Colegio de Geólogos de Chile, lo cual, dice Herrera, “es bastante notable porque esos gremios habitualmente son asociados a temas más productivos y no de conservación”.

Fue la senadora Aravena quien impulsó, en junio de 2019, un seminario titulado Ley General de Suelos, en el que participaron más de 300 personas en el Salón de Honor del Congreso Nacional, tras el cual se tomó el acuerdo de generar una mesa de trabajo a fin de apoyar esta iniciativa y diseñar un borrador de proyecto de ley para conservar y proteger los suelos. Herrera, quien era por entonces asesor del senador Álvaro Elizalde, fue abordado por la asesora de la senadora Aravena. Aquélla le dijo: “Yo veo que el único que puede hacer conversar a la academia con la política pública eres tú, ¿por qué no te haces cargo de la coordinación del proyecto de ley?”. Herrera aceptó y aún ostenta ese cargo.

“Se generó una estructura de trabajo que duró más de dos años, con 50 profesionales especialistas en suelo de todas las universidades del país. A veces me decían que los suelos había que analizarlos desde otra perspectiva, pero lo cierto es que las personas más expertas en suelo estaban en este proceso. Era difícil rebatirles a estas personas”, describe Rodrigo Herrera.

Y aquí viene otro punto clave. Herrera hace una distinción: él se asume como el coordinador del anteproyecto de ley marco de suelos, y no del proyecto. Explica que el anteproyecto fue el texto resultante de un pormenorizado trabajo coordinado con las y los expertos en suelo, el que, además, tiene cuatro títulos, 24 artículos y cuatro disposiciones transitorias. En cambio, el proyecto de ley que ingresó al Congreso el 24 de noviembre de 2021 fue ajustado para lograr su admisibilidad. “Como no es un proyecto que viene del Ejecutivo, es decir, no tiene financiamiento, hubo que reformularlo, achicarlo, y quedó en dos títulos y solo 7 artículos”, explica.

Sin embargo, la idea de las organizaciones promotoras del proyecto y del propio Herrera es que el Ejecutivo -liderado por el Presidente Gabriel Boric que se comprometió mediante una firma cuando era candidato a apoyar dicha iniciativa de ley- presente indicaciones en la Comisión de Agricultura del Senado al anteproyecto original, que es más detallado y sustancioso, y no al que se ingresó al Congreso.

En síntesis, luego de su ingreso, el proyecto de ley marco de suelos que pasó la admisibilidad fue aprobado en general -por unanimidad- por la Comisión de Agricultura el 29 de noviembre de 2021. El mismo derrotero siguió en la Sala del Senado, donde también fue aprobado por unanimidad el 12 de enero de 2022. Finalmente, el 4 de mayo la Comisión de Agricultura mandató una mesa técnica entre los y las asesoras de los integrantes de la comisión.

En tanto, el plazo para ingresar indicaciones se abrió el 19 de mayo de 2022. “El Ejecutivo necesita patrocinar este proyecto, es decir, presentar un informe financiero, y hacerle alcances. El ministro de Agricultura, Esteban Valenzuela, también se ha manifestado a favor del proyecto. Las organizaciones ven esto como un sueño”, aduce. Sin embargo, Herrera admite que quizás se puedan ingresar indicaciones, tanto del Ejecutivo como del resto de los parlamentarios de la Comisión, que van a alterar el proyecto original.

Nueva gobernanza que crea el proyecto

Rodrigo Herrera opina que la figura de ley marco es la más apropiada para regular los suelos, por cuanto “la legislación moderna habla de este tipo de leyes tipo políticas públicas paragua que abrazan a las distintas normas y regulaciones que se imponen a través de las leyes. Es importante decir que no queremos detener el progreso de Chile. Yo pienso que la Sociedad Nacional de Agricultura (SNA) debe encontrar innecesario que se regule la protección y conservación de los suelos, porque ellos dependen de la explotación de los mismos. Nosotros no queremos parar eso. La minería también podría ser un sector que se manifieste en contra porque hay una gran cantidad de territorios que han sido intervenidos para generar relaves. Eso requiere un marco. Podría haberse llamado Código de Suelos, pero acá en Chile no se suele usar ese término”.

En líneas generales, el proyecto de ley marco establece en su primer artículo que se aplicará a todos los suelos del territorio nacional, “considerando su diversidad, sus características, relevancia cultural, paisajística y sus múltiples funciones y servicios ecosistémicos. Asimismo, el mismo artículo especifica que el objeto de la ley es “regular la gestión sostenible del uso del suelo, así como resguardar su protección, conservación y restauración; con la finalidad de evitar su destrucción y degradación; promover su identificación, estudio, clasificación y conocimiento; considerando los tratados internacionales ratificados por Chile, que se encuentren vigentes y que incidan sobre la materia”.

A renglón seguido, el proyecto de ley propone ocho principios, entre los cuales destaca el de la integralidad (conceptualizar al suelo como un sistema), el precautorio (la falta de certeza científica no podrá usarse como argumento para postergar la adopción de medidas a fin de impedir los efectos adversos al suelo) y el de sostenibilidad (es necesario hacer gestión y manejo del suelo que evite su destrucción y degradación, para no comprometer los servicios ecosistémicos que éste brinda).

A su vez, se establecen 24 definiciones que cruzan todo el texto propuesto, mientras que el modelo de gobernanza para la ley resulta bastante novedoso. Por un lado, en la parte más alta de la jerarquía organizacional, se crea un Comité Interministerial de Suelos, en el cual estarán todos los ministerios que tienen que ver con esta materia (MINAGRI, MMA, Ciencia, MINVU, Desarrollo Social, Minería, Bienes Nacionales y MINEDUC).

“En el tema suelos hay como 50 normativas en políticas públicas relacionadas, pero es una legislación dispersa, que no conversa con otras. INDAP, ODEPA, SAG tienen funciones, pero todas muy disgregadas. Chile, en realidad, no tiene ley marco de suelos como sí sucede en Uruguay, por ejemplo. Sí existen normativas como los incentivos a la recuperación de suelos degradados, y la ley de fomento forestal que usa una definición de suelos forestal. Necesitamos una ley marco que abrace la gestión sostenible de los suelos. Por eso necesitamos este comité interministerial”, se explaya Rodrigo Herrera, coordinador del proyecto.

Debajo de este comité interministerial, el texto propone la creación de un Instituto Nacional de Suelos, con un director elegido por alta dirección pública, y que en conjunto con el comité desarrollen la Política Nacional para la Gestión Sostenible del Uso del Suelo, lo que a su vez se traduce en una Estrategia Nacional que implica un sistema nacional de información, clasificación, monitoreo y evaluación de suelos; planes de gestión sostenible; e instrumentos de fomento más incentivos. Finalmente, se crean cinco macrozonas a lo largo del país para recoger información cualitativa de los territorios y así impulsar la participación ciudadana. “Pensamos que es el modelo de gobernanza más idóneo”, arguye Herrera.

Por último, el ingeniero forestal confía en que el proyecto logrará avanzar en la Comisión hasta convertirse en ley: “Pensamos que una ley marco de suelos tiende a ser más amigable que una ley específica. Hay que pensar que apenas conocemos el 24 por ciento de los suelos en Chile, por lo que esta ley es muy necesaria. Sabemos que la Comisión invitará a otras personas a exponer, pero tenemos un piso de más de 20 años de trabajo”.