Hace una semana fue publicada en el Diario Oficial la Ley N° 21.634, que “moderniza la Ley N°19.886 y otras leyes para mejorar la calidad del gasto público, aumentar los estándares de probidad y transparencia e introducir principios de economía circular en las compras del Estado”. Esta legislación viene a sumarse al impulso “revolucionario” que vive Chile en relación a la forma de abordar el tema de los residuos -tanto evitar su generación como mejorar su gestión- y de aumentar la eficiencia en el uso de los recursos, donde destacan otras normas como la Ley REP (N°20.920) y la Hoja de Ruta de la Economía Circular, por mencionar solo algunas.

Incorporar principios de Economía Circular en las comprar públicas puede tener un impacto muy importante, por cuanto “el Estado tiene un poder de compra muy significativo”, según explica el jefe de la Oficina de Economía Circular del Ministerio del Medio Ambiente (MMA), Tomás Saieg. “A su vez, uno de los objetivos del Estado es propender hacia un desarrollo sostenible. Por ello, tiene mucho sentido utilizar el poder de compra del Estado para lograr los objetivos de desarrollo sostenible”, agrega.

En esa misma línea, la directora del Diplomado en Compras Públicas de la Universidad de Chile, Karina van Oosterwyk, subraya que “las compras públicas representan un 4,5% del PIB del país, es decir, más de 14 mil millones de dólares anuales”. La experta valora “como algo sumamente positivo” la incorporación de principios de Economía Circular (EC) a las compras del Estado, pues “permitirá mayor eficiencia en la administración de recursos públicos, pudiendo liberar recursos que pueden destinarse a satisfacer otras necesidades. Sin esta ley, los bienes muebles en desuso quedan en bodegas o son rematados obteniéndose mínimos retornos, al igual que la utilización de servicios compartidos permitirán optimizar los recursos físicos y financieros, maximizando la contratación por parte del Estado”.

El jefe de la carrera de Administración Pública de la Universidad Tecnológica Metropolitana  (UTEM), Rafael Pizarro Rodríguez, coincide con este punto al señalar que un “elemento bastante importante” de esta ley es que “al introducir los principios de Economía Circular en el ámbito de las compras públicas está fortaleciendo la institucionalidad en esa materia desde una perspectiva de sostenibilidad y sustentabilidad. Además, se crea un Comité de Compras Públicas de Innovación y Sustentabilidad, justamente con una lógica ambiental y de sostenibilidad, para incorporar adecuadamente dichos principios”.

Principios de sustentabilidad

En concreto y junto a otras disposiciones sobre la materia, en su Artículo segundo la Ley 21.634 aprueba la “ley sobre la economía circular en la adquisición de bienes y servicios de los organismos del Estado”, cuyo objetivo es “regular el mecanismo a través del cual los organismos del Estado podrán transferir el uso, goce o disposición de bienes muebles en desuso a otros organismos del Estado o al público, y la utilización de medios y servicios compartidos en la Administración del Estado. Tales organismos deberán procurar un uso eficiente de ellos y cautelar el buen uso de los recursos públicos y el cuidado del medio ambiente a través de la aplicación de principios de economía circular”.

Tomás Saieg, del MMA, pone énfasis en que “esta ley -21.634- no solo introduce principios de economía circular, sino que, más en general, incorpora principios de sustentabilidad en las distintas formas de contratación pública”. Agrega que “una de las iniciativas de la Hoja de Ruta de Economía Circular dice relación con promover este modelo a través de las compras públicas, por lo cual esta Ley contribuye directamente a la concreción de esta política pública”.

A modo de resumen, Saieg sostiene que la nueva ley tiene al menos cuatro mecanismos para promover la sustentabilidad y la EC. Primero, los cambios a la Ley 19.886 ‘bases sobre contratos administrativos de suministro y prestación de servicios’, que mandatan a los servicios públicos a considerar principios y criterios de sustentabilidad (sumados a otros ya existentes, como probidad, eficacia, eficiencia y transparencia); segundo, establece que los organismos públicos deberán elaborar y evaluar periódicamente un Plan Anual de Compras y Contrataciones, que deberá incorporar principios y criterios de sustentabilidad; tercero, crea un Comité de Compras Públicas de Innovación y Sustentabilidad, con el mandato de asesorar al Estado y a la Dirección de Compras y Contratación Pública; y cuarto, crea la “Ley sobre la economía circular en la adquisición de bienes y servicios de los organismos del Estado”.

Rafael Pizarro, de la UTEM, universidad que dicta cursos sobre “Compras y Contratación Pública”, explica la importancia de que la EC se incorpore a las adquisiciones del Estado mediante una ley. Esto es, básicamente, porque “en las compras públicas solo se puede hacer aquello que la ley permite explícitamente”, a diferencia de la administración privada, que “puede hacer todo lo que la ley no prohíbe y, por lo tanto, no necesita un régimen normativo tan exigente como puede ser el público”.

“La administración pública resguarda los intereses de todos y todas las ciudadanas, por lo tanto tiene que estar normada y su actuación no debe ser objeto de ninguna situación anómala o independiente de la normativa. (…) Eso es lo que hace desafiante la administración pública, que debe desarrollar cada una de las acciones en un marco legal exigente, ético, probo. Y en materia de compras principalmente”, explica el académico.

“Dicho de otro modo -agrega-  toda acción del Estado, o sea, el acto administrativo que sea, y particularmente los de compra, tienen que estar sujetos a la normativa y, por lo tanto, cumplir con la exigencias legales de modo de evitar cualquier tipo de arbitrariedad, o decisiones sin un sustento jurídico y legal”.

Cómo se van a aplicar los criterios

Si bien la Ley 21.634 incluye otros principios, en la ley específica para Economía Circular pone énfasis en dos aspectos: transferir el uso, goce o disposición de bienes muebles en desuso a otros organismos del Estado o al público; y la utilización de medios y servicios compartidos en la Administración del Estado.

Para entenderlo, Van Oosterwyk explica que “los bienes muebles en desuso, es decir, aquellos bienes que pueden trasladarse de un lugar a otro sin que pierdan su individualidad -excluye los vehículos motorizados-, se pondrán a disposición de otros organismos públicos que los requieran. En caso de no haber interesados, se podrán ofrecer al público en general. Para materializar lo anterior la Dirección ChileCompra dispondrá de una plataforma que permita visualizarlos y realizar la respectiva transferencia (tipo tienda de convenio marco simplificada)”.

Para esto, el Ministerio de Hacienda dispondrá de un Reglamento que regulará el traspaso, los plazos y valores o gratuidad de estos, suscrito además por el Ministerio de Bienes Nacionales y de Medio Ambiente, añade la docente de la Facultad de Gobierno de la Universidad de Chile, donde se imparte el Curso Actualización en Compras Públicas.

Respecto a los servicios o medios compartidos, explica, serán determinados por decretos del Ministerio de Hacienda y por el Ministerio que corresponda; sin embargo, son “entendidos como aquellas actividades, infraestructuras técnicas, instalaciones, aplicaciones, equipos, inmuebles, redes, ficheros electrónicos, licencias y activos que dan soporte a sistemas de información, que por su demanda transversal y estandarizada por parte de los órganos de la Administración del Estado haga más eficiente su utilización compartida por parte de ellos, también se podrán a disposición de otros organismos públicos”.

“Un ejemplo que se ha venido promoviendo desde hace varios años, es la utilización de salones u auditorios pertenecientes a organismos públicos, como primera opción previo al arrendamiento de espacios comerciales”, comenta la directora del Diplomado en Compras Públicas que es organizado por el Instituto de Asuntos Públicos de la U. de Chile (INAP) y la Academia Subdere.

Desde el Ministerio del Medio Ambiente, Saieg destaca que los cambios en relación a la situación actual son “bien sustantivos”, porque la ley 19.886 “no incorpora principios ni criterios de sustentabilidad ni economía circular, lo cual dificulta la realización de compras públicas con estos criterios, pudiéndose argumentar fácilmente, por ejemplo, que la inclusión de algún criterio o principio de sustentabilidad (que no establece la Ley actual) colisiona con algún otro criterio o principio (como el de eficiencia)”.

Actualmente, la enajenación de bienes del Estado no tiene una regulación que incorpore el principio de jerarquía en el manejo de residuos, y que obligue a dar preferencia al reúso por sobre la valorización, y a la valorización por sobre la eliminación. “La ‘Ley sobre la economía circular en la adquisición de bienes y servicios de los organismos del Estado’ que se crea, incorpora lo anterior y, además, mandata al desarrollo de mecanismos para que esto se concrete. En particular, se mandata a la Dirección de Compras y Contratación Pública a que disponga de los medios para enajenar bienes muebles, a través de un catálogo electrónico”, explica el jefe de la Oficina de Economía Circular.

Beneficios económicos y medioambientales

Van Oosterwyk, de la U. de Chile, considera que aplicar estos principios “tiene múltiples beneficios económicos y medioambientales; al extender la vida útil de los bienes se generan menos desechos y se generan ahorros que pueden ser destinados a satisfacer necesidades crecientes”. Subraya que la Ley considera como primera alternativa “la reutilización de los bienes, luego su valorización, y como última alternativa su eliminación”; es decir, si el bien mueble no está en condiciones de ser utilizado para su uso ordinario, “deberá ser manejado de acuerdo al principio de jerarquía en el manejo de residuos que señala la ley N° 20.920, que establece marco para la gestión de residuos, la responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje”.

Debido a su experiencia en la materia, la académica plantea que “la implementación de estos principios requiere de un cambio de mentalidad por parte de los funcionarios y directivos públicos, que privilegien el bien común y la maximización de los recursos públicos”. Asimismo, destaca que “la sociedad en general está avanzando en esa línea, donde la reutilización de los bienes no sólo genera impactos económicos, sino que también medioambientales, lo cual tiene una creciente valoración que ayuda a la gestión del cambio por parte de los organismos públicos”.

Rafael Pizarro, de la Facultad de Administración y Economía de la UTEM, es optimista en este sentido, porque “los desafíos en materia de gestión que ha asumido el Estado en los últimos tiempos, en general, tienen bastante éxito”. Menciona la propia normativa de compras públicas, que da cuenta de un proceso mucho más ordenado, y señala que “en esa perspectiva, aunque no está exenta de nuevos desafíos, creo que la instauración de los  principios de la economía circular va a ser un proceso de aprendizaje breve, con capacidad de adaptación, puesto que tiene un sustento legal”.

Consultada sobre la posibilidad de un mal uso de esta ley, por ejemplo en lo relacionado a la donación de bienes muebles, la profesora Van Oosterwyk señala que esto “se aminora a través de la utilización de mecanismos que permitan una transferencia transparente y con trazabilidad de la operación. La creación del Comité de Compras Públicas de Innovación y Sustentabilidad permitirá evaluar su funcionamiento y generar medidas de control y seguimiento periódico, lo que debiera aminorar el riesgo de mal uso de la norma”.

Sobre el mismo tema, el director de la carrera de Administración Pública de la UTEM considera que  “efectivamente, tiene que existir alguna reglamentación que pueda orientar y especificar el desarrollo de esta labor, de modo de evitar cualquier situación anómala o mal uso de esta facultad. En ese sentido, la puesta en régimen de esta Ley requerirá de un tiempo en el cual tiene que normarse esta situación para evitar posibles situaciones o condiciones de opacidad en la gestión  de esta atribución con perspectiva de Economía Circular”.

En términos generales, la Ley 21.634 entrará en vigencia al cabo de un año, es decir, el 12 de diciembre de 2024, sin perjuicio de que algunas de sus normas entraron en vigencia el día de su publicación (11/12/2023), mientras que para otras disposiciones el plazo es de 18 meses. Respecto a los reglamentos de esta ley, deben dictarse dentro de los próximos seis meses.

Sobre los plazos de implementación, Rafael Pizarro explica que, si bien varían de acuerdo al componente a desarrollar, en general, “la ley cuenta ya con una institucionalidad que permite la implementación y la aplicación de los principios de Economía Circular”, aunque algunos aspectos, como la creación del Comité de Compras Públicas de Innovación y Sustentabilidad requerirá quizá más tiempo, por la selección de sus integrantes y su reglamentación. Con todo, el académico de la UTEM considera que “en un mediano plazo podríamos tener en régimen esta nueva normativa”.