Biodiversidad / Crisis hídrica

Gestión de cuenca como estrategia del agua

“El modelo económico utilizado para la confección del código de aguas se basó, en parte, en que el agua continental es un recurso inmutable en el tiempo, es decir, misma cantidad, calidad y variabilidad estacional. Junto con ello, la introducción del código buscó repartir de la mejor manera posible, en el ámbito económico, el recurso entre los distintos usuarios para fomentar inversiones y mantenimiento de infraestructura (canales principalmente)”

Felipe Sánchez | 10 Jun 2020 a las 10:33 am

Desde hace aproximadamente 10 años, la zona central de Chile padece de una sequía sin precedentes desde que se registran mediciones meteorológica. Solo recientemente los efectos sociales y ambientales están siendo percibidos por la población, destacando por ejemplo la situación de la laguna Aculeo en la Región Metropolitana. A menudo, la causa principal de la escasez hídrica se asocia comúnmente a los efectos del cambio climático y no a los efectos de la presión demográfica sobre las fuentes de los recursos hídricos. Esto ha cambiado en los últimos años por casos emblemáticos, como por ejemplo la situación en el valle de Petorca (V región) en que la limitación hídrica se da, en parte importante, por usos intensivos del recurso por parte de grupos agroeconómicos con costos sociales y ambientales. Para mitigar y adaptarse tanto al cambio climático como a la presión demográfica, se propone en este artículo que los distintos actores de una cuenca hidrográfica deben coordinar sus actividades, lo que actualmente se conoce como gestión de cuenca.

A fin de argumentar el concepto de gestión de cuenca como estrategia de mitigación y adaptación, en este artículo: se revisarán algunos fundamentos en la introducción del código de Aguas en 1981 y sus posteriores modificaciones; se analizarán las debilidades del actual marco normativo y las falencias de la gestión entre privados; y se revisará la implementación de la gestión de cuenca a nivel internacional como una propuesta de solución factible aplicada al caso de Chile.

El modelo económico utilizado para la confección del código de aguas se basó, en parte, en que el agua continental es un recurso inmutable en el tiempo, es decir, misma cantidad, calidad y variabilidad estacional. Junto con ello, la introducción del código buscó repartir de la mejor manera posible, en el ámbito económico, el recurso entre los distintos usuarios para fomentar inversiones y mantenimiento de infraestructura (canales principalmente). Así, un usuario que tuviera una mejor rentabilidad con el uso que le diera al agua, podría adquirir el derecho por un precio mayor.

Este sistema cumplió con algunos de los beneficios esperados hasta comienzo de los años noventa: tiempo en el que se ejecutaron inversiones y se traspasaron derechos entre usuarios, principalmente hacia uso sanitario y minero. Sin embargo, al comienzo de los años noventa, la evaluación del código de Aguas podría considerarse como negativa: aumento de la demanda; especulación sobre su uso dejó actividades sin desarrollarse o con altos costos; carencia de priorización de usos; altos costos de transacción de derechos; necesidad de contar con agua para el ecosistema; disminución de oferta de agua; entre otros. A raíz de estas deficiencias, en 1992 se introdujo una moción parlamentaria para modificar el código de aguas que tardó 13 años de discusión en materializarse. El resultado fue la ley 20.017 que resolvió parcialmente dos de las deficiencias detectadas: introducción del caudal ecológico y de patentes por no utilización de derechos para desincentivar la especulación.

De las dos modificaciones introducidas el año 2005, en la práctica los beneficios son, a lo menos, cuestionables. En el caso de las patentes, han ocurrido al menos dos fenómenos: primero, los titulares de derechos tienden a pagar la patente por tener una menor valoración de mercado que el derecho; y segundo, ha impulsado a los titulares a utilizar los derechos sin necesariamente obtener un beneficio económico. En el caso del caudal ecológico, el objetivo de otorgar un caudal para “consumo” de parte del medio ambiente fue parcialmente incumplido ya que una gran parte de los caudales disponibles ya habían sido entregados como derechos y el marco legal solo fue aplicable para otorgamiento de derechos posteriores a la modificación del código de aguas. Adicionalmente, las prioridades de uso y los altos costos de transacción no han sido abordados afectando en la práctica a personas con actividades económicas de subsistencia.

Luego de la introducción de la modificación al código de aguas del año 2005, y complementando las debilidades ya discutidas, el código de aguas enfrenta en la actualidad más complicaciones: falta de información y duplicidad de registros de derechos de agua; falta de información desde estaciones de monitoreo y dificultad para fiscalizar; y la restricción de derechos en periodos de escasez. En la actualidad, se discute en el congreso una nueva modificación al código de aguas cuya moción parlamentaria fue introducida en 2011. Esta modificación intenta corregir algunas de las falencias detectadas anteriormente siendo el énfasis comunicacional la perpetuidad de los derechos de aprovechamiento, la priorización de su uso y la confiabilidad de la información.

Una de las modificaciones propuestas en esta última moción parlamentaria supone la introducción del concepto de gestión de cuenca, estrategia que está siendo utilizado en algunos lugares del mundo para disminuir los impactos de la presión demográfica y el cambio climático. En particular, en la región alemana de Nordrhein Westfalen rige un sistema de cuencas y subcuencas con ordenamiento jurídico en base a la reglamentación europea. En este ordenamiento, los usuarios del agua establecen junto al ente regulador las pautas de funcionamiento, extracción de agua, fiscalización, inversiones en infraestructura, planificación urbana, entre otros. Similarmente, en California rige un sistema similar en que se crea una mesa del agua (Water Board) con servicios equivalentes a los del caso alemán para los usuarios de una determinada zona. En conclusión, el principio de la gestión de cuencas se basa en coordinar las actividades económicas (agricultura, consumo humano, pastoreo, minería, etc.) de una determinada cuenca con el objetivo de evitar las externalidades negativas de las mismas actividades. Este esquema de coordinación aborda las principales recomendaciones expuestas por académicos ligados al recurso hídrico.

Considerando la lenta tramitación de proyectos de ley en Chile discutida en los párrafos anteriores y la incertidumbre que crea para los usuarios del agua las modificaciones que se introdujesen, la gestión de cuenca podría ser implementada por los usuarios con el marco legal actual. Sin bien, en los casos internacionales la estructura de gestión es soportada en un marco regulatorio, no es un requisito para su implementación. Por ejemplo, en la alta montaña de la región metropolitana ocurren dos fenómenos no deseados: arrieros realizan pastoreo “libre” y turismo en vehículos. Ambas actividades dañan vegetación importante para la regulación hídrica, disminuyendo así la capacidad de retención e infiltración de agua. Estas dos actividades podrían ser disminuidas o, derechamente, eliminadas si los usuarios coordinaran esfuerzos para realizar transferencias monetarias para compensar a los arrieros e invertir en infraestructura de protección (cercos, canales, represas pequeñas, entre otros). Otro ejemplo corresponde a la agricultura intensiva que utiliza agua en grandes cantidades para cultivos que no son propios para la zona geográfica.Esta actividad podría disminuir la cantidad de plantaciones o podría cambiar el tipo de plantación para una realidad de escasez. En ambos ejemplos, las actividades impactan negativamente al conjunto de usuarios por lo que, en una adecuada gestión de cuenca, los interesados podrían coordinarse y decidir qué actividades se incentivan, limitan o prohíben.

Los primeros pasos de una gestión de cuenca con el marco legal actual se están realizando con el principio de “pagos por servicios ecosistémicos” que se está impulsando en la cuenca del río Maipo por iniciativa de The Nature Conservancy. En este esquema, los usuarios del agua, organismos públicos y organizaciones no gubernamentales (ONG’s) coordinan las actividades que se ejecutarían en la alta montaña y organizan las transferencias monetarias para compensaciones por detenciones de ciertas actividades. Si bien, es importante modernizar el marco legal de la gestión hídrica, las acciones pueden y deben comenzar hoy.

Felipe Sánchez Ihl

Ingeniero Civil Químico, Universidad de Chile

M.Eng. Energía, Pontificia Universidad Católica

M.Sc. Engineering and Management in Water, RWTH Aachen, Alemania.

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