La semana pasada se conoció el informe de la Corte Suprema sobre el proyecto de ley que modifica la ley de Tribunales Ambientales con el objetivo de ampliar los mecanismos de impugnación de las sentencias dictadas por dichas judicaturas especializadas. En el texto, el máximo tribunal se refiere en duros términos a una parte de la iniciativa legal, señalando que “podría tornar en irrelevante toda la institucionalidad ambiental especializada que se ha creado”.

Esa y otras frases encendieron las alarmas sobre un asunto complejo y que, en cierto modo, responde a los avances del país en materia medioambiental. A modo de contexto, es preciso recordar que cuando la Ley 20.600, que crea los Tribunales Ambientales, fue promulgada en junio de 2012, la legislación chilena aún no contaba con una serie de cuerpos legales aprobados para adecuar el ordenamiento jurídico a las crisis climática, de pérdida de biodiversidad y de contaminación.

Las nuevas leyes han implicado una ampliación de las competencias de los Tribunales Ambientales (TA). En el caso de la Ley Marco de Cambio Climático, N°21.455 de 2022, introdujo modificaciones a la ley 20.600 en este sentido. Algo similar ocurrió con la ley 21.600, de 2023, que crea el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), donde se incluyen especificaciones sobre los actos administrativos que deben resolver los TA y cómo recurrir a las resoluciones de estos tribunales.

Sin embargo, esto no ocurrió en las leyes 21.202 (2020) y 20.920 (2016), para proteger los humedales urbanos, y sobre gestión de residuos y Responsabilidad Extendida del Productos (REP), respectivamente. En el caso de la Ley REP, solo dos causas han llegado ante Tribunales Ambientales, una de ellas con sentencia, y la otra aún en trámite.

Pero en el caso de la Ley de Humedales Urbanos, las declaraciones que reconocen estos ecosistemas han provocado decenas de reclamaciones contra el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) ante los Tribunales Ambientales. Y en algunos casos, frente a las sentencias de estas judicaturas especializadas, los litigantes han recurrido ante la Corte Suprema. El máximo tribunal ha admitido algunos recursos, y otros no.

¿Sentencia definitiva?

Lo que señala la Ley 20.600, en su artículo 26, es que “en contra de la sentencia definitiva dictada en los procedimientos relativos a las materias que son de la competencia de los Tribunales Ambientales, establecidas en los numerales 1), 2), 3), 5), 6), 7), 8), 9) y 10) del artículo 17, procederá sólo el recurso de casación en el fondo”.

Según explica el abogado Cristián Delpiano Lira, ex presidente del Segundo Tribunal Ambiental (macrozona centro), “cuando se redactó la Ley 20.600 se estructuró sobre la base del concepto clásico de una sentencia definitiva, que es la que pone fin a la controversia que fue sometida al tribunal. Así, la lógica de la ley era que toda sentencia de los Tribunales Ambientales sería definitiva y, por tanto, objeto de recurso de casación”.

Salvo excepciones, añade, no aplica el recurso de apelación, porque estos “versan sobre dos cosas, sobre los hechos y sobre el derecho (…), a diferencia del recurso de casación, donde solo se revisa el derecho, solo se revisa la interpretación jurídica”. La lógica es que, por la especialidad de los Tribunales Ambientales, ellos fijan los hechos, que no pueden ser alterados por un tribunal general.

En la práctica, añade Cristián Delpiano, la Corte Suprema interpretó lo que se entendía por sentencia definitiva en el sentido de que no toda sentencia que resolviera la controversia por los Tribunales Ambientales debía entenderse como una sentencia definitiva. “Entonces, los litigantes estaban muy perdidos, porque recurrían de casación y en algunos casos la Corte se los admitía, en otros casos no”, detalla el profesor de Derecho Ambiental en las universidades Diego Portales y Del Desarrollo.

En algunos casos, el último tiempo, la Suprema hizo algunas aclaraciones, por ejemplo, que no consideraba definitiva una sentencia que retrotraía el procedimiento administrativo (como una declaratoria de humedal urbano), “pero nunca dispuso un criterio general para determinar cuándo era procedente el recurso de casación y cuándo no”, insiste Delpiano, quien también integró el Primer Tribunal Ambiental (macrozona norte).

Si bien esta situación no solo se refiere a las causas por humedales urbanos, la magnitud de estas puso en evidencia la falta de claridad sobre los recursos que la Corte Suprema consideraba como sentencia definitiva.

Proyecto de ley

Frente a esta situación, en agosto de 2023 fue presentado en el Congreso un proyecto de ley que “Modifica la ley N°20.600, que crea los Tribunales Ambientales, en materia de procedencia del recurso de apelación y casación en los casos que indica” (Boletín 16204-12), que actualmente está en tercer trámite constitucional. La iniciativa fue ingresada como moción parlamentaria por los senadores Juan Ignacio Latorre (FA), Matías Walker (PD), y la entonces senadora Isabel Allende (PS).

“El objetivo original de este proyecto tenía que ver con mejorar el acceso a la justicia ambiental, y que solo quede circunscrito a las sentencias definitivas, para ir uniformando en última instancia a través de la Corte Suprema y generando la jurisprudencia en relación a las sentencias de los Tribunales Ambientales”, explicó el senador Juan Ignacio Latorre Riveros.

“Dado que son tribunales especializados, pero que al tratarse de naturalezas territoriales -zona norte, zona central y zona sur- muchas veces estos Tribunales Ambientales ante materias similares en relación, por ejemplo, a la ley de humedales, u otros problemas socioambientales referidos en el proyecto de ley, tienden a tener criterios disímiles”, añadió el parlamentario del Frente Amplio.

Por esta razón, dijo, “nos parece importante que exista el recurso de apelación y de casación, pero solo para sentencias definitivas y que, en última instancia, sea la Corte Suprema la que vaya generando esa jurisprudencia”.

Consultada sobre este proyecto, la abogada y consultora ambiental Yordana Mehsen Rojas consideró que las modificaciones planteadas “son necesarias, contribuyen a garantizar el acceso a la justicia, principalmente, considerando el contexto jurisprudencial de la Corte Suprema que ha dejado en indefensión a las partes vencidas en Tribunales Ambientales, restringiendo la aplicación del recurso de casación, mediante una interpretación inédita del artículo 158 del Código de Procedimiento Civil”.

El texto de la iniciativa legal ingresada al Senado describe su objetivo de la siguiente forma: “Se propone modificar el sistema recursivo contenido en la Ley N°20.600, con la finalidad de consagrar la procedencia del recurso de casación en contra de las sentencias emanadas de los Tribunales Ambientales del país”. Luego señala que se refiere en concreto a la ley de humedales urbanos y a la Ley REP, “y otras leyes especiales que regulen materias en las cuales los Tribunales Ambientales sean competentes para resolver y que no contemplen en su cuerpo normativo, expresamente, el recurso de casación en contra de las sentencias definitivas dictadas por ellos”.

El senador Latorre comenta que “este proyecto tuvo un amplio apoyo en el Senado, y después en la Cámara de Diputados se hace un pequeño cambio, pero que es muy significativo, y que lo cuestiona de alguna manera este informe de la Corte Suprema -que yo respaldo- porque permite que sean sentencias no necesariamente definitivas las de Tribunales Ambientales. Entonces ahí se genera una incoherencia con el mismo sistema ambiental que tiene nuestro país”.

El abogado Cristián Delpiano explica que “la lógica de la modificación hecha en la Cámara de Diputados, que deja solo el concepto de ‘las sentencias’, y quita el carácter de ‘definitivo’, en cierto modo recoge la interpretación que ha hecho la Corte Suprema. Pero, así como dice ‘ok, no toda sentencia va a ser definitiva’, agrega que ‘toda sentencia va a ser objeto de recurso de casación’”.

Sobre esas modificaciones al proyecto, la abogada Mehsen, quien fue jefa del Departamento de Litigios y Recursos Administrativos del Servicio de Evaluación Ambiental (SEA), explica que “por un lado, se pretende ampliar la procedencia del recurso de casación ante la Corte Suprema, respecto de las sentencias definitivas pronunciadas en materias de competencia de los Tribunales Ambientales, que están reguladas en leyes especiales; y por otro lado, se ‘extiende’ la categoría de sentencias recurribles, al eliminar la exigencia de que sean definitivas”.

Yordana Mehsen subraya que la palabra “extiende” la indica entre comillas, “porque esta modificación obedece a la errada práctica que ha habido a nivel jurisprudencial de restringir (sin que la ley lo permita) el concepto de sentencia definitiva para aquellas que ponen fin a la controversia por motivos de fondo, excluyendo las que lo hacen por motivos de forma (nuestra legislación actual ya es amplia y no se necesitaba este cambio)”.

Informe de la Corte Suprema

Como el proyecto de ley tiene relación con atribuciones de los tribunales de justicia, es obligación del Congreso enviarlo a la Corte Suprema para su conocimiento y solicitar su parecer. Es así como, a fines de enero, el Senado envió a la presidenta de la Corte Suprema, Gloria Ana Chevesich Ruiz, el texto del proyecto despachado en primer trámite constitucional por el Senado, así como el de la enmienda realizada y aprobada por la Cámara de Diputados en el segundo trámite constitucional.

El máximo tribunal del país emitió hace una semana su informe de respuesta, donde manifiesta su conformidad con la parte de la propuesta contenida en el proyecto original, pero rechaza en términos bastante duros las modificaciones incluidas en la Cámara.

Sobre lo primero, señala que al propiciar que sean impugnables de casación, en la forma y en el fondo, las decisiones atingentes a todas las materias que son de competencia de los Tribunales Ambientales (excepto los asuntos del número 4 del artículo 17 de la ley 20.600), “se despeja y resuelve una falencia en el sentido de hacer procedente la casación respecto de decisiones de los Tribunales Ambientales, recaídas en procedimientos regulados por leyes especiales”, como acontece con la ley de humedales urbanos y la ley REP.

En cuanto a lo segundo, señala que “la enmienda propende a que puedan impugnarse por esa vía todas las sentencias”. Y al respecto comenta: “La modificación propuesta no concilia necesariamente con la idea de justicia especializada ni con la celeridad que suelen exigir estos asuntos y podría tornar en irrelevante toda la institucionalidad ambiental especializada que se ha creado”.

“Cuesta comprender por qué frente a un aparato burocrático robusto, compuesto por un Ministerio del Medio Ambiente, una Superintendencia del Medio Ambiente, un Servicio de Evaluación Ambiental, un Servicio de Biodiversidad de Áreas Protegidas y tres Tribunales Ambientales, sea, en último término, una sala de la Corte Suprema la que pueda ser llamada a conocer y resolver de todos los conflictos ambientales, especialmente de aquellos que no significan una decisión terminal por parte de la autoridad administrativa”, agregó el informe de la Suprema.

Reacciones

Al analizar el informe del máximo tribunal, el abogado Cristián Delpiano señala que “desde el punto de vista de la propuesta del proyecto de ley, lo que está diciendo la Corte Suprema es que, bajo su interpretación de lo que han sido las sentencias de los Tribunales Ambientales, tergiversa un poco el sistema procesal”. Es decir, la Corte señala que con esto tendrá que revisar, por recurso de casación, resoluciones que no son susceptibles de ese recurso, porque son cosas que tienen que ser resueltas en última instancia por los tribunales especiales.

Consultado sobre qué pasaría en caso de aprobarse el proyecto tal como está, sostiene que “lo que tendría que pasar es que vuelvan un poco las aguas a sus cauces y entender que la Corte Suprema tendría que admitir a trámite los recursos de casación”.

No obstante, agrega que existe la posibilidad de “volver sobre lo mismo”, porque “hay muchas hipótesis involucradas, y meterlas todas en un mismo saco es muy complejo”. A modo de ejemplo, menciona asuntos que podrían haber sido objeto de inadmisibilidad, y en cambio fueron objeto de sentencia definitiva; y en el caso de inadmisibilidad corresponde apelación, y no casación. Asimismo, para graficar la complejidad del tema, refiere lo que ocurre con las sentencias sobre humedales urbanos: de acuerdo a lo que se ha visto hasta ahora, pueden ser objeto de casación las sentencias que rechazan la reclamación y mantiene la resolución como está; pero no pueden serlo las sentencias que aceptan la reclamación y declaran ilegal la resolución, lo que implica que si se quiere declarar el humedal hay que empezar de cero.

A su vez, la abogada Yordana Mehsen, fundadora de la consultora WeAre-1, consideró que “la Corte no es suficientemente clara en su pronunciamiento, pero en dicha opinión confusa, me parece que contribuye a continuar vulnerando el acceso a la justicia por parte de los administrados, la propia Administración y directamente afectados, al quedarse desprovistos del recurso de casación como control de legalidad de las sentencias de Tribunales Ambientales”.

Sobre esta apreciación, la especialista explica que “de acuerdo a reiterados fallos de la Corte Suprema, la parte vencida en juicio carece de legitimación activa para recurrir de casación en contra de la sentencia de Tribunales Ambientales que se funde en aspectos de forma (ej. aplicación de invalidación impropia, falta de legitimación activa; entre otros) y no resuelva la preocupación de fondo o de contenido técnico (ej. errada evaluación de impactos ambientales en recursos hídricos, aire, áreas protegidas, medio humano, etc.)”.

Asimismo, la exjefa del Departamento de Litigios del SEA llama la atención sobre el argumento de la Corte frente a la propuesta, que no comparte, de eliminar la referencia a las “sentencias definitivas”. El informe de la Suprema dice que esa eliminación podría entenderse como “una reacción a la jurisprudencia de este tribunal, en cuanto que al amparo de la definición contenida en el artículo 158 del Código de Procedimiento Civil-, ha resuelto que sólo revisten la cualidad de definitivas aquellas sentencias que resuelven sobre el fondo del asunto que ha sido objeto del proceso”.

“La verdad es que el referido artículo 158 -dice Yordana Mehsen-, jamás ha prescrito lo que dice la Corte, sino que literalmente señala que es sentencia definitiva ‘la que pone fin a la instancia, resolviendo la cuestión o asunto que ha sido objeto del juicio’. Es decir, la norma no distingue que la sentencia sea definitiva según si pone fin al juicio por motivos formales o de fondo, sino que es definitiva cuando pone fin a la controversia sometida a su decisión (basta con eso). Es más, en variadas ocasiones la controversia en Tribunales Ambientales consiste en determinar la legalidad de una inadmisibilidad de una reclamación administrativa, sin siquiera reclamarse de aspectos técnicos o de fondo; entonces, en ese caso ¿no es procedente hablar de sentencias definitivas si el asunto controvertido se asocia a la procedencia de una inadmisibilidad? La respuesta ha sido negativa para la Corte Suprema en diversos casos y, como tampoco es procedente la Apelación (según lo resuelto reiteradamente por Cortes de Apelaciones), entonces la parte vencida queda en la indefensión ante estos supuestos”.

“Así ha venido ocurriendo desde hace 7 años, aproximadamente. El primer caso en que se falló de tal manera (19 de diciembre de 2018) respecto a reclamaciones de la Ley Nº20.600, fue a propósito de una causa que me tocó litigar y que conoció el pleno de la Corte Suprema”, recuerda Yordana Mehsen.

“Por este motivo, surge la necesidad de este proyecto de ley, que elimina la exigencia de sentencia ‘definitiva’ del artículo 26 de la Ley Nº20.600 con miras a garantizar el acceso a la justicia respecto a la parte vencida, derecho que hoy existe en nuestra normativa, pero que la Corte ha insistido en restringir durante bastante tiempo”, concluye la abogada.

¿Qué sigue?

Según explica el exministro Cristián Delpiano, “los informes de la Corte Suprema no son vinculantes. El Senado y la Cámara de Diputados podrían aprobar el proyecto como está. La obligación es recibir el informe y las Cámaras verán cómo lo consideran (…) Pueden seguir con el proyecto como está y aprobarlo o rechazarlo; o pueden introducir modificaciones que se aprobarían en tercer trámite, pasaría a comisión mixta y se volvería a revisar”.

Por su parte, el Senador Juan Ignacio Latorre, autor de la moción parlamentaria, relata que comparte el pronunciamiento de la Corte Suprema, por lo que, en enero, “en la última sesión, propuse que, como este proyecto está en tercer trámite y viene aprobado con amplio respaldo en la Cámara de Diputados, habría que llevarlo a una comisión mixta para arreglarlo y determinar que sean las sentencias definitivas, así como lo estableció la Corte Suprema en un primer informe y ahora en este segundo informe“.

“Yo termino mi periodo legislativo, pero como autor del proyecto hice esa sugerencia. Lo hablé largamente con el Ministerio del Medio Ambiente, con el Gobierno, con la SEGPRES, con el senador Alfonso De Urresti, que actualmente preside la Comisión del Medio Ambiente, y en general hay consenso en que hay que terminar de arreglarlo en una comisión mixta, probablemente sea breve y no requiera mucho tiempo para dejar muy claro en el texto que sea solo para sentencias definitivas, como lo sugiere la Corte Suprema”, manifiesta el legislador del Frente Amplio.