La mirada chilena sobre las accidentadas negociaciones para alcanzar un complejo y ambicioso acuerdo global contra la contaminación por plásticos
Se esperaba que este 2024 quedara listo el documento final de un pacto mundial jurídicamente vinculante contra la contaminación por plásticos, sin embargo, la última ronda de negociaciones culminó hace 10 días con muchos asuntos pendientes por resolver. Por eso, se determinó continuar con este diálogo en 2025. La falta de avance se debe en buena medida a tres grandes temas que generan las mayores divergencias: reducción (o no) de la producción de plásticos a nivel global; cómo abordar los ‘químicos de preocupación’ y los ‘plásticos problemáticos’; y el financiamiento para realizar las acciones que se comprometan. Para conocer lo que pasó recientemente y lo que viene, País Circular conversó con tres protagonistas de las negociaciones que estuvieron en la última ronda, en Busan (Corea del Sur): Julio Cordano, director de Medio Ambiente, Cambio Climático y Océanos de Cancillería; Magdalena Balcells, gerenta general de la Asociación Gremial de Industriales del Plástico (ASIPLA); y Alejandra Parra Muñoz, representante de la Alianza Basura Cero Chile y de Global Alliance for Incinerator Alternatives (GAIA).


Hace 10 días terminó en Busan, Corea del Sur, una ronda de negociaciones que debía culminar con el texto definitivo de un acuerdo global y jurídicamente vinculante en contra de la contaminación por plásticos. Aunque el texto no quedó listo y los avances fueron escasos, la complejidad del tema y la gran cantidad de actores involucrados hacen que este resultado sea visto con cierta benevolencia. Así, aunque 2024 debía ser el gran año de este pacto, el diálogo continuará en 2025 en una fecha y lugar aún por determinar.
El proceso para elaborar este tratado internacional comenzó en 2022, cuando la Asamblea de las Naciones Unidas para el Medio Ambiente (PNUMA) formó el Comité Intergubernamental de Negociación (INC, en inglés) para crear este acuerdo. Se fijaron 5 reuniones del INC que debían culminar con un documento para ser firmado y ratificado por 176 Estados negociadores. El INC-1 fue en Uruguay, el INC-2 en París, el INC-3 en Nairobi, el INC-4 en Canadá, y el INC-5 en Corea del Sur, entre el 25 de noviembre y el 1 de diciembre recién pasado. Como este último no pudo llegar a un texto final, se hará un INC-5.2 en el que están puestas las esperanzas de llegar al tratado cuyo objetivo es “proteger la salud humana y el medio ambiente de la contaminación por plástico, incluido el medio marino [basado en un enfoque integral que aborde en su totalidad el ciclo de vida de los plásticos]”.
El último día de la reunión en Busan se emitió un documento de 22 páginas que debiera ser la base para seguir dialogando; se trata del “Texto del presidente” (Chair’s text) del INC, el embajador de Ecuador Luis Vayas, donde se detalla que “este borrador de texto fue desarrollado a partir de los resultados de las consultas informales del 30 de noviembre y las contribuciones de los copresidentes de los Grupos de Contacto y facilitadores de las consultas informales”.
En todas estas negociaciones, Chile ha estado presente a través de delegaciones que incluyen a los representantes del gobierno (de los ministerios de Relaciones Exteriores y Medio Ambiente), junto a delegados de organizaciones de la sociedad civil y de la industria nacional del plástico, entre otros. Para conocer lo que ocurrió en Busan y lo que falta por recorrer, País Circular conversó con tres protagonistas: el jefe de la delegación chilena, Julio Cordano, quien es director de Medio Ambiente, Cambio Climático y Océanos de Minrel; la gerenta general de la Asociación Gremial de Industriales del Plástico (ASIPLA), Magdalena Balcells; y la representante de la Alianza Basura Cero Chile y de Global Alliance for Incinerator Alternatives (GAIA), Alejandra Parra Muñoz.
“Chile está promoviendo un acuerdo ambicioso y que entregue un resultado que esté a la altura de nuestro mandato que, insisto, es eliminar la contaminación por plástico. Desde ese punto de vista, coordinarnos con otros países que tienen visiones similares es muy importante, sobre todo cuando hemos logrado generar un respaldo muy mayoritario. Estamos hablando de 80 o 100 países que suscriben una cierta visión”.

6 tensos días en Busan
Las tres personas consultadas destacan lo positivo de la “primera parte” del INC-5, entendiendo que se trata de una negociación multilateral extremadamente compleja. Julio Cordano, del Ministerio de Relaciones Exteriores, comenta que “si bien no se logró adoptar un texto final de un acuerdo legalmente vinculante, sí se avanzó bastante, y de hecho sí salió un texto; lo que pasa es que el texto está lleno de brackets, es decir, de corchetes y de cosas que falta por acordar. Me parece que la quinta reunión fue bien productiva desde ese punto de vista, y que se logró consolidar un documento con cierta claridad sobre su estructura y los contenidos que debe tener el acuerdo”.
Quedó bastante claro, dice, que era muy difícil que concluyera la negociación, porque las posiciones aún son bastante lejanas y “seguramente falta más tiempo para madurar las negociaciones” y lograr un documento satisfactorio y “lo suficientemente ambicioso para que se haga cargo del mandato que tenemos, que es justamente eliminar la contaminación por plásticos a nivel global”.
Cordano agrega que este encuentro fue “muy esclarecedor” en relación a los principales “nudos” de la negociación y “dónde está el paquete más político que vamos a tener que resolver”.
Para Alejandra Parra, de la Alianza Basura Cero Chile, “el INC-5 fue bastante mejor que los anteriores, porque los países volvieron a mencionar el ‘elefante en la habitación’ que es la reducción de la producción de plásticos. Hubo muchos países que solicitaron que el texto del tratado contenga medidas que aborden la reducción de la producción de plásticos a nivel global, con metas globales y vinculantes, cuestión que había estado ausente hasta ahora de manera explícita”.
Asimismo, Parra dijo que estaban “conformes” especialmente con las declaraciones de representantes de países latinoamericanos “que tuvieron un rol estelar en este INC-5”, en particular Colombia y Panamá. “Como Alianza Basura Cero Chile estamos también muy contentas y contentos del desempeño de Chile en el INC-5. Chile ya era miembro de la Coalición de Alta Ambición, que tiene más de 60 países (High Ambition Coalition, HAC), pero además se sumó ahora a la declaración de un grupo de más de 90 países que pidieron expresamente la reducción de la producción de plásticos, con metas globales y vinculantes; el abordaje de los ‘químicos de preocupación’ por separado de los productos; un financiamiento especialmente dedicado”, agregó la ambientalista.
Respecto al “Texto del presidente” dijo estar disconforme: “Se trabajó sobre un non-paper, un documento oficioso desarrollado por el presidente de la Mesa del INC como alternativa al borrador compilado que fue el producto del INC-4, que era un texto inabordable –más de 70 páginas y más de 3.000 corchetes- (…) El non-paper fue evolucionando durante la reunión de Busan y la cuarta versión contenía un artículo donde estaba explícitamente la posibilidad de la reducción de la producción de plásticos con metas globales y vinculantes (..) Pero esto no se vio reflejado en la versión final que salió, que no refleja toda esa ambición que fue mostrada en los últimos días del INC-5”.
Magdalena Balcells, de ASIPLA, subraya que se trata de una negociación muy compleja y califica el acuerdo como “una iniciativa inédita” porque “se trata de abordar un producto como que fuera un solo producto y es un monstruo, es una cosa súper grande, es una familia de productos y es muy transversal, entonces aborda muchos temas”.
La representante de la industria coincide con Parra en que el documento evacuado en el INC-4 no permitía avanzar y que la opción del non-paper fue la adecuada, aunque “deja sin propuesta aquellos capítulos que estaban generando más divergencia entre las posturas”.
Agrega sobre la reunión de Busan que se avanzó y “diría que hay un 65% del texto que sí está acordado y sí se logró avanzar en aquellas partes que no generan divergencia, avanzar en un texto simplificado”. Entre los temas donde hay bastante consenso, Balcells menciona “que los países deben tener algún tipo de sistema de gestión de residuos, que hay que mejorar significativamente los niveles de reciclabilidad mecánica, que hay que educar en temas de reciclabilidad y trazabilidad, que hay que trabajar en el ecodiseño para que los productos o residuos sean más fáciles de reciclar y no se fuguen al medio ambiente”.
La gerenta general de ASIPLA comenta que esta ronda de negociaciones de Corea del Sur fue más tensa que las anteriores, especialmente a nivel de la secretaría y la presidencia del INC, y también de los grupos de países. “Sentían la presión de que había que tratar de salir con algo. Entonces, en el fondo, se intentó hasta último minuto de llegar a un acuerdo, pero no se logró. (…) Hubo mucha más tensión porque el secretariado, Naciones Unidas, los países miembros, todos sentían mucha presión, sobre todo del Chair (…), de alguna manera, no sacar un acuerdo es como que ‘no lograste cumplir con el mandato’”.

“Lo más complejo de negociar es la reducción de la producción con metas globales y vinculantes, porque eso toca directamente los intereses de los países petroleros, que son los que siempre han intentado bloquear y han bloqueado en varios INC las negociaciones. Por eso se va a tener que hacer un INC 5.2, porque se perdió muchísimo tiempo en los INC previos con el bloqueo de estos países”.
3 grandes “nudos”
Los grandes temas de debate, que pueden frenar o destrabar la negociación, son al menos 3.
En palabras de Julio Cordano: “El primero tiene que ver con qué hacer con los niveles sostenibles de producción a nivel global. O sea, se parte de la base que hoy día la contaminación por plástico está ocurriendo en buena parte porque la producción global está a niveles insostenibles, entonces, ¿cómo lo abordamos? ¿Qué tipo de medidas se debe tomar para bajar la producción a niveles sostenibles? Un tema de cantidad”.
“El segundo tiene que ver con calidad, con los productos de plástico y con sus aditivos y sus químicos asociados. Y ahí la pregunta es cómo establecer mecanismos o procesos para eliminar aquellos productos aditivos o químicos que pueden ser productos de preocupación o directamente elementos que puedan dañar o afectar negativamente la salud humana o los ecosistemas. Y cómo se puede establecer algún tipo de plan para eliminar esos aditivos o plásticos que generan esos efectos negativos”.
“Y el tercero tiene relación con los temas de financiamiento. Como todas las negociaciones de la agenda ambiental, los temas de financiamiento siempre son difíciles y muy políticos y sirven de alguna forma como balance entre lo que los países pueden comprometer como acciones y, por supuesto, la provisión de financiamiento para realizar esas acciones”.
Magdalena Balcells agrega un cuarto tema, que son los “plásticos problemáticos”, considerados así por su tamaño, por el uso y composición, entre otros. “Mi sensación es que hay cierto acuerdo en que va a haber una definición de plásticos problemáticos, que para nosotros como industria es delicado porque siempre es la punta de un iceberg. Hoy en día son 7 u 8 productos -como los cotonitos, cubiertos, tapas, revolvedores-, y el día de mañana puede ser 600”.
En cuanto al segundo punto planteado por Cordano, Balcells manifiesta la opinión de la industria del plástico y comenta que quedó con la sensación de que tiene peso el argumento de que “esto no es un tratado de químicos, y están tratando de que prevalezca la opción del risk assessment approach (enfoque de evaluación de riesgos). Entonces, en vez de hacer un listado de químicos, trabajar sobre una lógica de que en la medida que se evalúe como riesgoso un material, dado su nivel de exposición, el tipo de uso que tiene y la concentración que tiene, entonces ahí se puede definir que ese químico es un químico de preocupación. (…) Es una aproximación mucho más moderada a mi gusto y, desde mi vereda de la industria, mucho más lógica”.
En cambio, Alejandra Parra cree que hay que ser mucho más estrictos en este punto: “Un tema muy difícil de negociar es la regulación de los químicos y la prohibición de químicos de preocupación, que es lo que estamos pidiendo desde las organizaciones ambientalistas. Es también un tema que muchos países han asumido como su posición, para que las sustancias químicas que sabemos que son dañinas para la salud de las personas y para el ambiente queden prohibidas de su uso, de su incorporación en los materiales plásticos desde la producción, y que no tenga después cada país que encargarse de evaluar si los productos que tiene de plástico contienen o no esas sustancias químicas, que es lo que en estos momentos está estableciendo (el texto), lamentablemente”.
En cuanto a la negociación sobre la reducción de la producción de plásticos, las agencias internacionales informaron que en Busan hubo al menos tres países productores de petróleo que impidieron avanzar en el INC-5: Arabia Saudita, Rusia e Irán. El asunto tiene especial relevancia dado que, según datos de la OCDE, el volumen global anual de residuos plásticos se ha multiplicado por prácticamente 2,3 veces en las últimas dos décadas, hasta alcanzar los 353 millones de toneladas en 2019, de las cuales solo el 9 % se recicló (el 69 % fue a parar a incineradoras o vertederos regulados y el 22 % fue desechado o quemado sin controles de ningún tipo).
Para la representante de Alianza Basura Cero Chile, “lo más complejo de negociar es la reducción de la producción con metas globales y vinculantes, porque eso toca directamente los intereses de los países petroleros, que son los que siempre han intentado bloquear y han bloqueado en varios INC las negociaciones. Por eso se va a tener que hacer un INC-5.2, porque se perdió muchísimo tiempo en los INC previos con el bloqueo de estos países. Ese es un punto en el que va a ser muy complejo llegar a alguna conclusión, pero en este INC-5 se logró devolver a la mesa este tema que antes estaba como una especie de tabú en la discusiones, así es que el hecho de que esté nuevamente sobre la mesa y que esté todavía la posibilidad lo hace factible, pero no le quita la dificultad de negociarlo”.
“Hay una sensación de que sigue habiendo demasiados temas en el limbo. Creo que van a tener que hacer una propuesta de trabajo donde los países se sientan con el espacio para confiar en que se puede sacar un texto. Eso, hoy en día, eventualmente podría ser un tratado menos ambicioso”.

5.2, ¿el INC definitivo?
Consultado sobre lo que se puede esperar de la “segunda parte” de la negociación iniciada en Busan, especialmente en los 3 temas “nudo”, Cordano comenta que es muy difícil de predecir; no obstante, agrega que “lo que sí podemos decir es que se formó claramente un frente de países ambiciosos que quieren promover ambición en todos estos elementos. Chile es uno de ellos”.
“Chile está promoviendo un acuerdo ambicioso y que entregue un resultado que esté a la altura de nuestro mandato que, insisto, es eliminar la contaminación por plástico. Desde ese punto de vista, coordinarnos con otros países que tienen visiones similares es muy importante, sobre todo cuando hemos logrado generar un respaldo muy mayoritario. Estamos hablando de 80 o 100 países que suscriben una cierta visión (…). Entonces, para nosotros es muy importante porque asegura que hay una base y hay masa crítica dentro de los países que están negociando esto para poder tener un resultado satisfactorio”, destaca el jefe de la delegación chilena en Busan.
La ambición obedece, entre otras cosas, a que la contaminación por plástico, especialmente en el océano, afecta en gran medida a Chile. Es por esto, dice Cordano, que cuando tomaban la palabra a nombre del país insistían en que no se puede hablar solo de la contaminación que ocurra después de firmar el acuerdo, sino también de “la contaminación existente, los legacy plastics o la contaminación existente -así quedó en el texto- que afecta efectivamente el territorio de Chile de forma dramática, en el caso de Rapa Nui y otros puntos del territorio nacional”.
Agrega que Chile promueve regulaciones efectivas, concretas y, además, “tener acceso a financiamiento adecuado para poder cumplir con todo lo que se viene”.
También Alejandra Parra habla de mayor ambición para el INC-5.2, especialmente de “los países que solicitaron medidas fuertes para la reducción de la producción, para el control de los químicos, medidas vinculantes, un sistema de financiamiento especialmente diseñado para la implementación del tratado en países en vías de desarrollo”. Además, dice Parra, “esperamos que los países petroleros, que son los que siempre han intentado bloquear estas negociaciones, comiencen por fin a negociar de buena fe y admitan que es indispensable reducir la producción para abordar de manera exitosa la contaminación por plásticos, que no se produce solamente cuando los plásticos están transformados en basura, sino que desde la materia prima para su fabricación”.
“Estamos muy felices del desempeño de Chile en este INC-5 y esperamos que se fortalezca aún más para el INC-5.2, y para eso vamos a seguir trabajando en conjunto con la delegación chilena, aportando información, reportes que estamos sacando desde la misma Alianza Basura Cero Chile y los que salen de otras organizaciones a nivel mundial”, señala la ambientalista.
Por su parte, Magdalena Balcells comenta que en este momento “estamos un poquito en el limbo por un rato”, a la espera de que la secretaría del INC se pronuncie sobre la fecha de la próxima reunión, qué características va a tener, cuál va a ser la operatoria, etc., “porque pese a que hay cierta rigidez (…) tienen que hacer algo distinto para que salga en un acuerdo. Porque en el fondo, venimos hace tres INC discutiendo los mismos puntos que generan divergencia y siguen generándola”.
La representante de la industria agrega que cree “que la dinámica no va a cambiar significativamente, porque así se negocia en Naciones Unidas. Yo creo que donde podrían proponer un cambio es en la propuesta (…) Hay una sensación de que sigue habiendo demasiados temas en el limbo. Creo que van a tener que hacer una propuesta de trabajo donde los países se sientan con el espacio para confiar en que se puede sacar un texto”.
“Eso, hoy en día, eventualmente podría ser un tratado menos ambicioso. (…) Pero la High Ambition Coalition no quiere un tratado poco ambicioso”, comenta Balcells.
¿Optimismo o pesimismo para el INC-5.2? Julio Cordano, director de Medio Ambiente, Cambio Climático y Océanos de Minrel, explica que “uno siempre va a las negociaciones con optimismo, va porque piensa que podemos lograr algo importante, así que no hemos perdido la fe. De todas maneras, creo que el tema y el problema que estamos tratando de resolver es tan grande e importante que, sin duda, más allá de que seamos optimistas o no, es un tema que vale la pena, que es relevante, que cruza muchos otros elementos, porque el mismo texto reconoce su conexión con la salud humana, con el bienestar de los ecosistemas, con sistemas de producción y consumo sostenible, con los efectos sociales que tiene. Desde ese punto de vista, ha sido muy importante estar acompañado en las reuniones por la sociedad civil chilena, ONGs, los industriales, y los recicladores de base, que cumplen un rol súper importante”.
“Creo que nos vamos aproximando. Estos procesos multilaterales toman tiempo, pero prefiero que nos alarguemos un poco más y que salga algo muy bueno, a que nos apuremos y saquemos algo que tal vez no es óptimo”, concluye Cordano.

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