Medio Ambiente / Presidente Tribunal Ambiental de Santiago

“Un mayor acceso a la justicia ambiental obliga a subir el estándar de la evaluación ambiental, de la fiscalización y sanción”

Esta semana se realizará en Santiago el 4º Foro Internacional de Justicia Ambiental, organizado por el Tribunal Ambiental de Santiago desde 2014 y que se ha transformado en uno de los principales referentes en esta materia en la región. Expertos de la academia, la judicatura y organizaciones internacionales se reunirán virtualmente durante dos días para compartir conocimientos y experiencias en esta materia, y cómo están influyendo en ellas temáticas como el Covid 19 y el cambio climático. El presidente del Tribunal Ambiental de Santiago, Cristián Delpiano, adelanta algunos aspectos que se tocarán en el foro, así como los cambios en las tendencias que se registran en materia de justicia ambiental en Chile. “Hay un accountability ambiental mucho más fuerte, del que los tribunales ambientales nos hemos hecho cargo”, afirma.

Jorge Molina Alomar | 12 Ene 2021 a las 6:00 am

Este 14 y 15 de enero se realizará en Santiago -de manera virtual- el 4º Foro Internacional de Justicia Ambiental, organizado cada dos años por el Tribunal Ambiental de Santiago y que se ha transformado en el mayor evento en su tipo en Chile, y uno de los principales de la región. Durante dos días, el evento reunirá a magistrados, académicos, especialistas en derecho ambiental y expertos internacionales para debatir sobre temáticas como cambio climático, salud y medio ambiente, Constitución y medio ambiente y pueblos originarios, entre otros, con el objetivo de conocer las nuevas tendencias en esta materia y compartir experiencias de otros países.

Para ello, expondrán representantes de Chile, Alemania, Noruega, Nueva Zelandia, España, Estados Unidos, Colombia y Australia, y de organismos como la Organización Panamericana de la Salud, la Organización Meteorológica Mundial (WMO) y la agencia de protección ambiental de Estados Unidos (EPA), entre otros, así como el relator especial de las Naciones Unidas para los derechos de los pueblos indígenas, Francisco Cali.

“El foro siempre ha tenido como objetivo primordial poder nutrirnos como tribunal de las experiencias tanto académicas como judiciales, estar al día en el conocimiento y en la experiencia de otros jueces que aplican normativas ambientales en el mundo”, dice el ministro presidente del Tribunal Ambiental de Santiago, Cristián Delpiano. Y este año, agrega, “tiene una muy buena combinación de elementos que son estructurales a nuestro trabajo, como son el tema de los principios, la idea de las experiencias judiciales, temas de cambio climático, pero también contingencia con los paneles de salud y medio ambiente, o Constitución y medio ambiente. Son un complemento extraordinariamente bueno para la discusión no solo académica, sino para nutrirnos como tribunal de la experiencia y el conocimiento de expositores de primer nivel y que están en la primera línea en estas materias”.

En esta entrevista profundiza en estas materias, y entre estas contingencias -afirma- se encuentra la pandemia global por Covid-19 como “un hecho inédito a nivel mundial para la generación actual, y que nos obliga a darle un tratamiento desde el punto de vista ambiental”.

¿Cuál es la relación que existe entre la pandemia por coronavirus y el medio ambiente?

Si uno analiza la pandemia como fenómeno de actualidad y el cambio climático, por ejemplo, y otros temas estructurales que va a abordar el foro como los principios ambientales, se pueden encontrar varias similitudes. El Covid 19 te obliga básicamente a dos grandes cosas: a combatirlo, o mitigarlo, que es un concepto asimilable al cambio climático; y también a generar adaptación, que también es válido para ambas cosas. Y tanto en el Covid 19 como en el cambio climático, ningún estado ha podido enfrentarlo solo, todos han necesitado cooperación a nivel internacional. Y en cambio climático hay estados que cooperan y otros que son reticentes a hacerlo, que son más bien competitivos en un mal sentido de la palabra, y lo mismo ocurre con la pandemia.

¿Cómo funciona esta cooperación entre los países desde el punto de vista ambiental?

De muchas maneras. El foro invita a expertos extranjeros y representantes de distintas entidades, acá vamos a tener a la Comisión Interamericana de Derechos Humanos o al relator de las Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas, de la Organización Mundial de la Salud, de la Organización Meteorológica Mundial… Una primera forma de cooperación es compartir experiencias y todas son válidas, las que son exitosas y las que no lo son, eso es fundamental. Luego, existe una cooperación formal en materia de organizaciones internacionales o de cooperación interestatal.

Cuando hablamos de cooperación en materia de justicia ambiental, está el Acuerdo de Escazú, que no ha sido suscrito por el país. ¿Cómo se abordará este tema en el debate del foro?

El foro se estructura sobre la base de la libertad de expresión de los ponentes, por tanto cada uno podrá dar su visión al respecto y todas son válidas. Como tribunal no somos promotores de acuerdos internacionales ni de normas, somos aplicadores de la ley. Ahora, respecto del Acuerdo de Escazú hay que considerar que contiene tres grandes ámbitos desde el punto de vista de los tratados internacionales que son el acceso a la información, la participación pública y el acceso a la justicia ambiental, dentro de los cuales Chile tiene mucha normativa en esos tres aspectos. Yo no voy a manifestar una posición sobre si es necesario o no firmarlo, pero todas aquellas cosas que se reflejan en el Acuerdo de Escazú tienen un desarrollo que viene de mucho antes, y muchas de ellas están efectivamente aplicadas en la legislación y pueden ser de aplicación del tribunal.

¿Suscribe la tesis de que con la legislación ambiental actual es suficiente, y no se requiere de suscribir el acuerdo?

No tengo una posición al respecto porque nosotros no somos promotores de normas. Sí puedo decir que hay muchos aspectos en la legislación nacional que pueden ser analizadas y mejoradas, en materia de acceso a la información, participación y acceso a la justicia ambiental. Sí creo que es bueno tener una revisión permanente con o sin tratado; la legislación siempre es mejorable, no se necesita un tratado para ello necesariamente. Te puede orientar, pero la legislación siempre es perfectible.

En ese sentido, ¿dónde ve mejoras necesarias en términos de legislación, donde hacer ajustes desde el punto de vista de la aplicación de la ley? Hay proyectos aún pendientes, por ejemplo, como la reforma al SEIA o el proyecto de ley de delito penal ambiental.

Hay dos cosas que hay que distinguir bien. La primera son aquellas discusiones que se están dando de temas que no están contempladas hoy en la legislación, y que podrían ser contempladas. Por ejemplo, el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP), o la ley marco de Cambio Climático. Son cosas que hoy no tenemos y que se está discutiendo implementar. Otra línea son aquellos aspectos que ya existen y que pueden ser mejorables, y en ello, respondo desde el punto de vista del funcionamiento de los tribunales ambientales, más que de otros temas estructurales: en los siete años que llevamos de funcionamiento de los tribunales ambientales, hay un problema permanente con el nombramiento de ministros. Tenemos que ver la forma de mejorar el sistema de nombramiento de ministros, de la subrogación y de la integración de los tribunales. Son aspectos urgentes de tratar. Nunca, en los siete años -salvo los dos primeros- han estado los 15 ministros a la vez, nunca han estado los tres tribunales completos en toda su historia de funcionamiento. Hoy los tres tribunales están trabajando con tres ministros, con el mínimo de su integración, y en el caso de Antofagasta es más complejo incluso porque tiene dos ministros de ciencia, entonces tienen que estar recurriendo permanentemente a un ministro de Corte. Entonces, lo que la ley contemplaba como excepción terminó siendo la regla general, y eso se tiene que arreglar.

“Creemos que podemos mostrarnos como un tribunal confiable, que no solo aplica e interpreta la ley, sino que también se preocupa que las decisiones vayan en la línea de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS) (…) Nos hemos preocupado en nuestras decisiones no solo de interpretar y aplicar correctamente la ley, sino que ello sea compatible con el desarrollo sostenible”

¿Y desde el punto de vista de las normas?

Hay otro conjunto de normas, que sin entrar en la urgencia de lo que he señalado, sí creo que sería muy bueno revisar para mejorar para efectos del funcionamiento de la ley. Por ejemplo, cómo ejecutamos las condenas en demandas por daño ambiental, porque la Ley 20.600 no contempla normas de ejecución de las sentencias judiciales, tenemos que regirnos por normas del Código de Procedimiento Civil que tiene una lógica de intereses privados, mientras que la lógica de la Ley 20.600 es el interés público. Es otro aspecto en el que tenemos que dotar de normas a los tribunales para poder ejecutar satisfactoriamente una sentencia, porque lo que está detrás es la reparación de un medio ambiente que ha sido dañado. Luego, hay cuestiones relacionadas con ciertas actuaciones de la Superintendencia del Medio Ambiente donde se pueden afinar ciertas cosas, interpretaciones que hoy son ambivalentes y sería bueno que por vía legislativa se puedan aclarar; por ejemplo, el plazo de invalidación de las resoluciones de calificación ambiental, si son 30 días, dos años… Nosotros tenemos una posición y la hemos manifestado en muchas sentencias, la Corte Suprema a veces nos acepta esa tesis y otras veces nos la revoca, entonces si por vía legislativa se pudiera mejorar sería un paso adelante.

Volviendo a la conformación de los tribunales, el que no estén completos en su integración, ¿afecta la calidad de la justicia ambiental?

Desde el punto de vista del Segundo Tribunal Ambiental, no ha afectado la calidad de las decisiones, lo que sí ha afectado son los tiempos de respuesta, porque -entre otras cosas- hay que adecuarse a los horarios de quienes deben subrogar en estos casos. La calidad de las decisiones siguen siendo las adecuadas, y así ha sido apreciado por la comunidad local, al menos hasta donde nosotros hemos podido percibir.

Hoy hay una profunda desconfianza con el Estado, con los proyectos privados, con la justicia ambiental. ¿Cómo reparar esas confianzas, considerando también, a propósito de los anterior, que la justicia también tiene que ser oportuna en los tiempos de respuesta?

En primer lugar, desde el punto de vista del foro, entendemos el estallido social no solo como parte de la contingencia en si, sino de una cuestión que es absolutamente estructural como es el proceso de elaboración de una nueva Constitución. Eso lo hemos tomado y hemos incorporado en el debate qué podemos reflexionar al respecto, está previsto como un panel del foro y tenemos invitados de primera línea. Desde el punto de vista de la lectura que uno hace del estallido social, y cómo los tribunales ambientales podemos aportar a esa crisis de confianza, nosotros lo vemos como una oportunidad. Creemos que podemos mostrarnos como un tribunal confiable, que no solo aplica e interpreta la ley, sino que también se preocupa que las decisiones vayan en la línea de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). No es que fallemos conforme a los ODS, en ningún caso, pero sí hay que entender a los tribunales ambientales como parte de un engranaje en el que están involucrados el Poder Legislativo, el SEA, la SMA, y todo ese engranaje tiende hacia el desarrollo sostenible. En ese contexto, nos hemos preocupado en nuestras decisiones no solo de interpretar y aplicar correctamente la ley, sino que ello sea compatible con el desarrollo sostenible.

¿Dónde ven hoy los principales conflictos en materia de justicia ambiental?

Como tribunal hemos tenido una serie de asuntos que resolver, referidos a temas de pueblos originarios, por ejemplo, que tienen que ver con su cosmovisión, con aspectos puramente legales como las condiciones en las que se realiza consulta indígena, o con la situación de los indígenas urbanos. El tema de los pueblos originarios está en plena discusión estructural, por el contexto internacional del Convenio 169 y la Declaración de Naciones Unidas sobre Pueblos Indígenas y todos los desarrollos posteriores que se han dado; y también a nivel local, hoy está en plena discusión la cosmovisión de los pueblos indígenas y su reconocimiento en una nueva Constitución. Entonces, creemos que desde el punto de vista estructural y de la contingencia, es una necesidad absoluta para nosotros seguir estudiando la materia, y tener a los principales referentes a nivel nacional y a nivel mundial en el foro es un aprendizaje tremendo.

¿Cómo abordar este tema desde el punto de vista de la justicia ambiental? Porque es una discusión política también.

Una cosa es hablar de pueblos originarios y otra del pueblo mapuche, hay que trazar bien la línea y no “araucanizar” el problema. Los problemas son políticos en muchos casos, pero tienen mucha incidencia en aspectos que son de nuestra competencia: la consulta a los pueblos indígenas, la conservación del patrimonio cultural e histórico; tienen fuerte incidencia en el trabajo que hacemos a diario. La preservación de la tradición y las costumbres son temas tremendamente complejos de abordar muchas veces, y de mucha sensibilidad para los pueblos originarios.

“Los tribunales ambientales nacieron con una idea centrada en asegurar que el acto administrativo ambiental cumpla la ley (…) Lo que ha ido ocurriendo es que se ha ido corriendo el cerco hacia ampliar el acceso a la justicia ambiental; los tres tribunales ambientales han ido interpretando el derecho vigente en ese sentido, y creo que ese es el camino correcto”

En materia de salud y medio ambiente, la contaminación atmosférica es uno de los mayores problemas ambientales del país. ¿Cuáles son las miradas que se buscan incorporar en esta materia?

En temas de salud y medio ambiente, progresivamente viene surgiendo en algunas causas el tema del Covid 19 como fundamento, o al menos como parte de los fundamentos, para otorgar medidas cautelares. Por ejemplo, en la causa que tuvimos por el plan de descontaminación atmosférica de Quintero y Puchuncaví se nos presentó ese debate, y también ha ocurrido en otras causas. Tiene mucha incidencia en las alegaciones si se ven o no exacerbadas las consecuencias de la contaminación atmosférica en la salud humana por la pandemia del Covid 19. Desde el punto de vista del foro, lo que nos interesa es conocer cuáles son los distintos aspectos en que las materias de salud, que es lo que está detrás de la pandemia, se relacionan o se vinculan con el medio ambiente, que son temas estructurales que se nos van a plantear hacia adelante.

En materia de cambio climático, hay una ley en trámite en el Congreso. ¿Qué debiera incluir esta ley en términos de las competencias de los tribunales ambientales?

No es algo que nos competa, pero si nos preguntan, nuestra opinión tiene que ser más desde la perspectiva de nuestro funcionamiento. Por ejemplo, hay un problema que es muy de técnica legislativa: nuestra ley contempla un sistema recursivo para el listado de instrumentos que nosotros revisamos. Dentro de ese listado, si uno revisa el proyecto de ley marco de cambio climático, no está contemplado dentro del sistema recursivo. Entonces, la pregunta es qué recursos habrá en contra de una sentencia de los tribunales ambientales respecto de la ley marco de cambio climático. ¿Vamos a ser un tribunal de única instancia, o van a ser susceptibles de revisión por parte de la Corte Suprema? Es un aspecto que parece un detalle, pero a veces los detalles marcan la diferencia. Y luego están los instrumentos que podemos o no revisar, que son temas de decisión política y nosotros no intervenimos en ello.

 ¿Cómo se está manifestando el cambio climático en términos de judicialización?

En las causas hemos ido notando cómo progresivamente van apareciendo temas de cambio climático. Por ejemplo, cómo el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental (SEIA) puede abordar o no el efecto de cambio climático es una de las preguntas que surge de algunas discusiones en causa. O cómo podemos identificar, en demandas por daño ambiental, cuándo este se produce por acción del demandado o bien por fenómenos de cambio climático, y que en rigor no son estrictamente de responsabilidad de quien eventualmente genera un problema. Muchas de las causas tienen incidencia en el componente agua, hoy tenemos un par de demandas por daño ambiental que estamos tramitando en el tribunal relativas, por ejemplo, a la situación que ocurre en Petorca, que está en etapa de conciliación, o el caso del datacenter de Cerrillos. No puedo hablar en detalle de estas causas, pero hay algunas sentencias del tribunal que sí se han referido a tener en consideración el elemento cambio climático en ciertas medidas que se adopten. A nivel internacional, las causas sobre litigación climática han sido más amplias y se han impugnado derechamente instrumentos de política pública, o se ha discutido cómo un proyecto contribuye o no al cambio climático. Pero son cosas que se han ido dando más fuera de Chile, acá nos hemos centrado básicamente en el componente cambio climático en materia de evaluación de impacto ambiental y de la influencia del cambio climático en ciertas alegaciones de daño ambiental, que se han discutido en tribunales.

¿Pueden los tribunales ambientales fijar una línea en estas materias, en la incorporación del cambio climático en ámbitos como la tramitación de proyectos o el uso del agua por ejemplo?

No podría decir que línea podríamos adoptar a futuro, porque eso supondría de mi parte adelantar un juicio, y además somos un tribunal colegiado. No hemos tenido ese debate tan directamente con mis colegas a partir de alguna causa respecto de qué línea o criterio adoptar. Sí puedo decir que cuando ese debate toque tenerlo, y toque fijar una línea jurisprudencial si es que es del caso, va a tener un fundamento y una discusión basada en la normativa vigente, y también una razonabilidad compatible con el desarrollo sostenible. Ese es el foco que nos hemos puesto en esta línea.

Le pregunto porque muchas veces da la sensación de que la justicia ambiental tiene el foco puesto en los proyectos del SEIA, y no en la protección sobre el medio ambiente en general. ¿Cómo ampliar ese rango de acción?

Los tribunales ambientales nacieron con una idea centrada en asegurar que el acto administrativo ambiental cumpla la ley. Que tanto el titular del proyecto, como las comunidades y el Estado, estén dentro del marco de la ley. Lo que ha ido ocurriendo es que se ha ido corriendo el cerco hacia ampliar el acceso a la justicia ambiental, y ese es un elemento que es muy relevante de tener en consideración. Los tres tribunales ambientales han ido interpretando el derecho vigente en un sentido de dar cada vez mayor acceso a la justicia ambiental, y creo que ese es el camino correcto. Un mayor acceso a la justicia ambiental por sí mismo obliga a subir los estándares tanto en materia de evaluación ambiental como en materia de fiscalización y sanción; de cumplimiento, finalmente. Hay un accountability ambiental mucho más fuerte, del que los tribunales ambientales nos hemos hecho cargo, y eso se ha logrado hacer con el derecho vigente. Ese es un aspecto muy relevante para dar una mayor protección al medio ambiente, es decir, que el acceso a la justicia ambiental esté bien consolidado. Creo que en eso hemos tenido una línea sólida y muy bien fundada.

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