La entrada en vigencia de las obligaciones de la Ley REP (N°20.920) a partir de 2023 para dos productos prioritarios -neumáticos fuera de uso (NFU), y envases y embalajes (EyE)- ha dado un importante impulso a la industria de valorización de residuos en el país, con la instalación de nuevas empresas gestoras y valorizadoras, algunas ya en funcionamiento y otras que están a la espera de la aprobación de los permisos necesarios.

Este impulso aglutina y potencia lo que se venía avanzando en Chile en esta materia, a través de una serie de compañías que mediante el reciclaje recuperan materiales desechados para que se transformen en nuevas materias primas, con el consiguiente beneficio ambiental, social y económico. Muchas de esas entidades están reunidas en la Asociación Nacional de la Industria del Reciclaje A.G. (ANIR), fundada en 2013 y que actualmente cuenta con 62 asociados.

Como parte de su labor, ANIR entrega estadísticas anuales del reciclaje de diversos materiales, como NFU, aceites lubricantes usados, baterías fuera de uso, plásticos (PE, PET, PP, PS), hojalata, aluminio, vidrio, cartón para alimentos y cartón. En su mayoría coincidentes con los productos prioritarios de la Ley REP, el volumen de valorización de estos materiales -medido en toneladas- reportado en el contexto de la norma debiese con el tiempo ser semejante a lo informado por ANIR.

En el caso de neumáticos fuera de uso, para todo 2023 ANIR informó que fueron gestionadas 29.360 toneladas de este material. Por otra parte, los Sistemas de Gestión reportaron a la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA) la valorización de 10.193 toneladas (datos actualizados a enero de 2025). Si bien las cifras no son completamente comparables, pues las metas y obligaciones de la Ley REP para NFU comenzaron a regir el 20 de enero de 2023, de todos modos, la diferencia entre los 12 meses reportados por ANIR y los poco más de 11 meses de la REP presentan una brecha importante.

En cuanto a envases y embalajes, las obligaciones para los productores regulados por la REP comenzaron el 2 de octubre de 2023, sumando solo 3 meses en ese primer año de funcionamiento. En este caso, las cifras están divididas en subcategorías por materialidad y los Sistemas de Gestión informaron la valorización (aprox.) de: 90 toneladas de cartón para líquidos; 1.500 toneladas de metal; 94 toneladas de papel y cartón; 5.000 toneladas de plástico; y 3.700 toneladas de vidrio.

En estos materiales, aunque no todos corresponden a envases y embalajes, las estadísticas de ANIR para 2023 son (aprox.): 13.800 toneladas de hojalata; 10.200 de aluminio; 99.700 de vidrio; 806 de cartón para bebidas; 411.000 de cartón; 54.400 de PE; 22.700 de PET; 19.150 de PP; y 7 de PS.

Revisando estas cifras, el consultor experto en Economía Circular y Ley REP, Alejandro Navech Marzolo, comenta que “la pregunta es ¿qué pasa con esta brecha que no captó el Sistema de Gestión? Y la conclusión es que el mercado ha venido reciclando de distintas formas”.

Al respecto, menciona al menos dos situaciones donde el material reciclado no se está registrando en el sistema REP. “Los recicladores de base, por ejemplo, que tienen una capilarización extraordinaria desde las calles, cuando reciclan para vender y llegan directamente a las plantas de reciclaje, sin tener todavía un convenio con los Sistemas de Gestión. Sobre todo para envases y embalajes, porque si hubiesen hecho un convenio, esas toneladas que los recicladores de base hubiesen recolectado habrían entrado en el Sistema de Gestión. Hay que tener en consideración que estamos hablando del año de la puesta en marcha de la ley y los Sistemas de Gestión partieron ese 2023, entonces, obviamente, no tuvieron la capacidad de hacer convenios muy rápidamente”.

“Por otro lado están los consumidores industriales (…) muchos de ellos no se registraron en el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) como tales (…). Entonces, por ejemplo, si una empresa de transporte reciclaba por responsabilidad propia los neumáticos -o los EyE-, los llevaba a la planta, y no se registró como consumidor industrial, el Sistema de Gestión no puede hacer un convenio con este consumidor industrial para hacerse parte de la meta”, sostiene el especialista en Economía Circular.

Alejandro Navech, socio fundador de la consultora ambiental Bauherr, apunta, no obstante, que esto podría estar cambiando y que aún están por verse los informes de 2024. De hecho, el plazo para presentar los reportes correspondientes a ese año es el próximo 31 de mayo, fecha en la cual los Sistemas de Gestión deben dar cuenta del cumplimiento de metas del segundo año de implementación de la REP.

Licitaciones y permisos

Por otra parte, el abogado y ex subsecretario del Medio Ambiente (2017-2018) Jorge Canals de la Puente pone el foco en algunas complicaciones en la aplicación práctica de la Ley 20.920: “El contenido de la ley al momento de implementarse en forma práctica dio cuenta de que fue bastante complejo constituir los Sistemas de Gestión, mucho más de lo que se pensaba, y no solamente desde el punto de vista de las transacciones, de las autorizaciones, sino desde el punto de vista de los costos. Entonces, eso implicó que a priori un porcentaje menor de los regulados constituyó Sistemas de Gestión”.

Canals añade que los procedimientos para constituir los Sistemas de Gestión fueron “relativamente engorrosos, especialmente los trámites ante el Tribunal de Defensa de la Libre Competencia (TDLC), que luego significó, a mi juicio, mucha rigidez en los procesos de licitación, con exigencias que quizás fueron excesivas”.

“Muchas veces no había gestores competitivos que participaran o que se sintiesen atraídos a participar en la licitación, entonces eso significó también, creo, que costó mucho empezar a generar material valorizado a propósito de la REP, sin perjuicio de lo que se valoriza fuera de la REP (…) Me parece que por ahí puede haber una explicación de lo que se está constatando respecto a las cifras”, sostiene Jorge Canals, socio director del estudio jurídico Viable Abogados.

En el asunto de las licitaciones, además, los oferentes deben cumplir con todas las exigencias y autorizaciones, que algunas veces tardan en conseguir.

Pero, paralelamente, apunta Canals, “probablemente los que tienen esas autorizaciones y formalidades están funcionando más o menos bien, y no les resulta tan interesante participar en esta etapa de la REP, dado los volúmenes que comprometen las metas, y además, por sus precios. Porque como es una cuestión de precios, los más baratos al final tienen una ventaja importante al tiempo de ser adjudicados. Eso se suma al hecho de que las licitaciones no solamente son engorrosas, sino que se han demorado, porque tienen un plazo de recepción de ofertas, etc. Incluso algunos de esos procesos se han declarado desiertos, entonces ahí le suman otra demora”. En estos últimos casos, señala el socio de Viable Abogados, se han pedido autorizaciones al MMA para contratar de forma directa, lo que también es demoroso.

Canals, abogado experto en Derecho Ambiental y en Regulación, considera que influye el hecho de que “quizás el mecanismo de licitaciones, tal como está diseñado hoy día, no ha sido el adecuado para la generación de industria de valorización y la generación de competencia entre los gestores, de atractivo para participar. Entonces, bueno, ya es materia legal -que tarda más-, pero quizá sea necesario mirar la manera de flexibilizar esos requisitos de licitación y permitir espacios de contratación directa o de subastas públicas por los precios”.

En rigor, hay diversos actores que debieran estar operando en el ecosistema de la REP y no lo están haciendo. Consultado sobre las causas detrás de estos comportamientos, Alejandro Navech las resume en tres para cada grupo. En el caso de los productores, “una de las principales causas es que desconocen sinceramente que son sujetos de regulación (…) porque incluso estudios jurídicos les han dicho que no les corresponde”. También están los que caen en la ignorancia y creen que por estar reciclando ya están cumpliendo, “pero no entienden que tiene que estar en un Sistema de Gestión”. Y hay otros que lo saben pero son pequeños y “confían en que no les va a tocar todavía la fiscalización”.

Sobre los valorizadores, gestores, y recolectores, el fundador de la consultora Bahuerr visualiza que tienen interés en participar, pero “algunos, sobre todo las plantas nuevas, tienen el problema de que no les dan el permiso sanitario, y sin eso no pueden acceder a un registro en el MMA. Esa es la principal causa”. La segunda es que algunos son muy chicos, bastante informales, y no tienen la infraestructura como para participar. En tercer lugar, dice, “hay gestores autorizados, registrados, etc., que rechazan el modelo de la ley REP porque tienen miedo de que el poder de negociación de los Sistemas de Gestión les disminuya el margen”.

Por último, respecto a los generadores cree que lo principal es la ignorancia; hay otros que no quieren hacer convenios porque “no quieren trasparentar la cantidad de residuos que generan. Muchos no están en SINADER y, si están, declaran menos de lo que realmente generan”. Finalmente, hay algunos que reciclan, pero su valorizador de siempre no está inscrito en el MMA y no quieren cambiarlo.

Obligaciones e incentivos  

Consultado sobre la posibilidad de establecer incentivos para abordar las situaciones planteadas, el abogado Jorge Canals señala que “es posible”, por ejemplo, “establecer procedimientos abreviados para lograr autorizaciones sanitarias. Aquellos gestores que quieran participar en la licitación y que estén atrasados con autorizaciones, que tengan un canal para lograrlas de manera más rápida o cona más acompañamiento”.

“Generalmente esos incentivos son mucho más útiles que las prohibiciones o las sanciones, pero eso requeriría un esfuerzo importante por parte de los ministerios involucrados”, enfatiza Canals.

Frente a la pregunta sobre la posibilidad de establecer incentivos económicos para que los gestores independientes realicen acuerdos con los Sistemas colectivos de Gestión para reportar sus cifras de reciclaje, el abogado Francisco Tapia Ferrer, socio de FT Legal Ambiental considera que “los incentivos económicos podrían jugar un rol decisivo para fomentar la integración de gestores independientes al sistema REP y promover acuerdos voluntarios con los Sistemas colectivos de Gestión”.

“Esta integración es hoy una condición necesaria para mejorar el desempeño del sistema en su conjunto y avanzar hacia las metas de recolección y valorización establecidas por la regulación”, complementa Tapia.

Asimismo, el socio de FT Legal Ambiental subraya a este respecto que “un punto fundamental en esta materia es de qué manera logramos incorporar a los diversos esfuerzos de economía circular -en el marco de la REP- para formalizar el sistema y, desde esa plataforma, conseguir que como país alcancemos metas mucho más desafiantes. Si esta clase de incentivos puede funcionar, es algo que debe ser analizado en su mérito, pero el punto relevante es continuar desarrollando maneras de fortalecer la REP, teniendo capacidad de adaptación, eficacia regulatoria y observando que también en otras latitudes la REP ha sido un instrumento caracterizado por su capacidad de adaptación a las realidades cambiantes del mercado”.

Diversos actores públicos y privados del sistema REP han coincidido con lo señalado por el abogado Francisco Tapia en relación a la capacidad de adaptación que debe tener la Ley 20.920, sobre todo considerando que se trata de una modificación radical en la manera de gestionar los residuos y que implica cambios culturales relevantes. En este sentido, por ejemplo, la ley consignó como voluntarias una serie de acciones que son significativas para el éxito de la normativa y que aún cuesta concretarlas, debido a desconocimiento u otros factores.

En el caso de Envases y Embalajes, los municipios, que son uno de los principales generadores de residuos, tienen la facultad de hacer convenios con los Sistemas de Gestión, pero no están obligados. Sobre este punto, Alejandro Navech plantea que la adhesión a un SG depende en buena medida de “si la municipalidad tiene un departamento especial de Economía Circular (…). Además, es sumamente importante que los profesionales de municipales tengan conocimiento de esta ley”.

Consultado sobre la posibilidad de hacer cambios legales para obligar a los municipios, el fundador de la consultora ambiental Bauherr sostiene que se deben ir haciendo ajustes para fortalecer la REP y hay que ir analizando diversas opciones. Algo relevante con los municipios, agrega Navech, es que en las negociaciones las autoridades municipales sientan que firmar un convenio con los Sistemas de Gestión “favorece a los vecinos y a la municipalidad, en términos de ahorrarle esfuerzos, inversiones y recursos (…) Pero claramente las municipalidades deben saber que hay plazos”.

Para los productores y los gestores de residuos tampoco existe una obligación para que informen lo que reciclan fuera del sistema REP, lo que permitiría distribuir esas cifras entre los Sistemas de Gestión colectivos. En este sentido, el abogado Francisco Tapia cree que “es viable y recomendable que la normativa incorpore una obligación explícita para que productores y gestores reporten las cifras de residuos efectivamente reciclados. Esto permitiría que esta información sea incorporada al sistema formal de seguimiento y cumplimiento de metas. Ahora, si bien esta idea se aleja del diseño originalmente concebido, es una medida que puede contribuir a hacer más robusto el instrumento, y permitiría -por esa vía- retomar en años plazos el diseño original”.

“Conviene tener presente que esta medida responde a una necesidad estructural del sistema de la REP, que actualmente enfrenta el siguiente problema: existe una brecha significativa entre las metas establecidas y la capacidad de los Sistemas colectivos de Gestión para acceder a residuos valorizables, lo que genera una relevante pérdida de competitividad para los actores de la REP, por la alta regulación y complejidad que tiene este sistema. En definitiva, hacer un ajuste de estas características podría colaborar a fortalecer el control, monitoreo y trazabilidad del sistema”, concluye el socio de FT Legal Ambiental.

Free riders y fiscalización

Alejandro Navech, quien fuera gerente general de ANIR y del Sistema de Gestión de NFU Neuvol, recuerda que “cuando se creó la Ley REP se hablaba mucho de los free riders, cómo controlarlos, porque no pueden estar fuera del sistema. Creo que en la medida que los Sistemas de Gestión estén en todo Chile vamos a tener que medir ese porcentaje de free riders, ya sea importador o productor que no quiere integrarse en ningún Sistema de Gestión, o empresa que recicla por sí mismo, pero no tiene ganas de registrar su reciclaje en el MMA, ni en ventanilla única, ni como SINADER (Sistema Nacional de Declaración de Residuos), ni como SIDREP (Sistema de Seguimiento y Declaración de Residuos Peligrosos), ni como REP. Ahí va a ser decisiva la fiscalización”.

Jorge Canals también pone énfasis en la relevancia de fiscalizar de quienes aún no ingresan al sistema REP: “Creo que ahí hay un tema donde la fiscalización podría ayudar mucho en esta etapa de la ley. O sea, mucho más que fiscalizar el cumplimiento de los Sistemas de Gestión, que hay que hacerlo, por supuesto, donde hay que poner el foco de la fiscalización es en los free riders, o sea, todos aquellos productores que no están formando Sistemas de Gestión y por tanto ni siquiera están contribuyendo a la trazabilidad”.

De hecho, si un productor regulado no está en un Sistema de Gestión -individual o colectivo- “es una infracción que está en la ley, y es de competencia de fiscalización de la Superintendencia. Espero que este proceso de fiscalización se abra con un proceso sancionatorio a aquellos productores que no están constituyendo Sistemas de Gestión, porque va a ser la señal que alerte a todos los otros que tampoco están, para que el incentivo sea ingresar y evitar esos procedimientos”, sentencia el socio director del estudio jurídico Viable Abogados.