Hace nueve meses el Consejo de Ministros para la Sustentabilidad y el Cambio Climático aprobó el decreto de metas de recolección y valorización para residuos de pilas y aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE+P) en el marco de la Ley REP (N°20.920), y desde entonces se esperaba su publicación en el Diario Oficial, lo que daría inicio a la implementación de la ley para este producto prioritario.

Sin embargo, el decreto supremo, que se encontraba en la Contraloría General de la República en el proceso de toma de razón -previo a la publicación-, fue retirado de dicho trámite por la nueva administración, junto con otros 42 decretos presentados por el Ministerio del Medio Ambiente del anterior gobierno.

Es sabido que los gobiernos entrantes pueden tomar medidas como esta, en caso de querer revisar los documentos antes de que comiencen a tener efectos legales, una vez publicados. No obstante, en este caso sorprendió la masividad del retiro.

“Cuando cambia el signo político de un gobierno, esto se hace, no es raro. Lo que pasa es que llama la atención porque son muchos decretos. En todo caso, son muchos porque yo creo que nunca había habido tanta ley que pidiera dictar tantos decretos en materia ambiental”, comenta la abogada Claudia Ferreiro Vásquez, socia del estudio Barros Silva Varela & Vigil.

“Lo que puedo presumir es que quieren revisar todos los decretos, y el nivel de profundidad de esa revisión dependerá de lo que opine este gobierno en la materia. Y sí, evidentemente, en materia ambiental creo que hay mucha diferencia entre las posiciones del gobierno anterior y las de esta nueva administración. Uno puede esperar una revisión no cosmética, sino más de detalle, dado el número de decretos retirados y considerando que es la primera medida que toma la autoridad ambiental recién asumiendo”, agrega Ferreiro, quien es parte del directorio del Sistema de Gestión ReSimple, que opera para el producto prioritario Envases y Embalajes, en el marco de la Ley REP.

Una opinión algo diferente manifiesta el abogado y doctor en Derecho Ezio Costa Cordella, para quien “es preocupante que se haga un retiro masivo de decretos; no se ve como algo razonable. Es comprensible que el gobierno pueda querer modificar algún decreto que esté en toma de razón, por ejemplo, los que se promulgaron en el último periodo, o algunos que consideren prioritarios, y en ese caso se hubieran retirado 2, 3, 4 decretos. Pero que se hayan retirado todos los decretos da cuenta de un efecto que se está buscando que no es simplemente el de hacer una revisión de alguna norma específica, sino que alguna otra cosa que no se ha señalado”.

Ezio Costa, quien es director ejecutivo de FIMA, también consigna que “este procedimiento de retiro de decretos desde la Contraloría es algo que se hace regularmente, porque la Contraloría hace observaciones a los decretos y entonces los ministerios tienen que modificarlo. Esas modificaciones son generalmente de cuestiones más formales, pero no sustantivas”. En cambio, sostiene, “para las cuestiones sustantivas los decretos requieren la aprobación del Consejo de Ministros y hay que volver a pasar por el Consejo de Ministros”.

Posible impacto en decisiones de inversión

Constanza Yunis Ebner, consultora senior de E2BIZ, considera que “el retiro del decreto tiene efectos prácticos relevantes, considerando que se trata de una regulación que lleva varios años de desarrollo técnico y discusión. El proceso se remonta al menos a 2019, con la elaboración de estudios y consultorías que sirvieron de base para el diseño del instrumento, y que luego se consolidaron en 2022 con la publicación del Análisis General de Impacto Económico y Social (AGIES) y la aprobación del anteproyecto del decreto supremo que establece las metas de recolección y valorización para RAEE. A partir de ese momento se desarrollaron procesos de consulta pública y participación de distintos actores -incluyendo productores, gestores e importadores-, que permitieron incorporar observaciones y avanzar hacia su aprobación en 2025”.

“En ese contexto, su retiro no solo implica una postergación regulatoria, sino también una interrupción de un proceso que ya había alcanzado un alto nivel de desarrollo”, agrega la consultora, que participó en el desarrollo de antecedentes para AGIES del anteproyecto de decreto para P+RAEE.

Yunis explica que, en la práctica, “esto se traduce en una demora en la implementación de metas de recolección y valorización para RAEE, lo que a su vez retrasa el desarrollo de infraestructura y capacidades necesarias para su gestión en el país, y prolonga la generación de volúmenes relevantes de estos residuos que hoy no están siendo gestionados ni valorizados adecuadamente”.

“Además, introduce señales de incertidumbre para los actores que han estado preparándose para la entrada en vigencia del decreto. Esto puede afectar decisiones de inversión y dificultar la consolidación de un sistema ordenado de gestión de estos residuos, que requiere reglas claras y estables en el tiempo”, sostiene Yunis, Magíster en Ingeniería de la Energía.

Coincide con este último punto Mitzy Lagos, gerenta de Economía Circular de la empresa de minería urbana Midas Chile: “En lo inmediato, se prevé una extensión de los plazos originalmente proyectados, lo que incrementa la incertidumbre regulatoria para las empresas afectas. Esto tiende a ralentizar decisiones de inversión vinculadas a la implementación de la suscripción de contratos con Sistemas de Gestión y el desarrollo de infraestructura para la recolección y valorización de residuos, aspectos que varios gestores de RAEEs ya se encontraban planificando”.

No obstante, por otra parte, Lagos considera que “para algunos productores este escenario puede representar un alivio temporal, considerando que aún se encuentran abordando los desafíos operativos y financieros asociados a la implementación de otros productos prioritarios, como envases y embalajes (EyE) y neumáticos fuera de uso (NFU)”.

“En este contexto, la postergación abre también un espacio para que el MMA, en base a la experiencia y críticas constructivas que se han planteado a los otros decretos REP, pueda revisar y discernir qué aspectos del diseño del instrumento se pueden ajustar para priorizar el cumplimiento de los objetivos de la Ley, que es el aumento en las tasas de reciclaje, evitando una sobrecarga administrativa innecesaria tanto para la autoridad como para los regulados”, valora la ejecutiva de Midas Chile, empresa que valoriza residuos de aparatos eléctricos y electrónicos.

En esa línea, Alejandro Navech, consultor experto en Economía Circular y Ley REP, dice que es comprensible la intención del nuevo gobierno de revisar los documentos. “Creo que es una acción que ellos tienen que hacer, porque no participaron en la elaboración de los decretos y les gustaría revisar si están acordes a su estrategia, a su posicionamiento o su pensamiento”.

En el caso del decreto de metas de P+RAEE, “efectivamente, esto retrasa todo, pero podría ser positivo en términos del aporte que puede generar esta nueva visión. No es malo, pero sí retrasa efectivamente la ley REP en términos de la implementación del decreto de aparatos eléctricos y electrónicos. No sabemos cuánto se podrían retrasar”, sostiene Navech.

En ese sentido, el consultor subraya que “ahora, el tema pasa porque esta acción sea ejecutiva, eficaz, es decir, una revisión rápida pero profunda de los decretos en no más de un mes. Si el retiro implicara que no se sigue avanzando, creo que no estaría bien”.

Se esperan plazos acotados

Con vistas a la implementación de la Ley REP para este producto prioritario existen al menos dos Sistemas de Gestión colectivos en formación; se trata de TRAEE, que nació bajo el alero de la Cámara de Comercio de Santiago, y de Wee Chile, iniciativa que está a cargo de la consultora New Hope Ecotech (NHE) en Chile.

“Desde NHE y Wee Chile estábamos esperando que este reglamento avanzara, ya que hoy los productores requieren señales claras para tomar decisiones y planificar su ingreso a la Ley REP, un proceso que no ocurre de un día para otro. Si bien entendemos que puedan existir ajustes, es fundamental mantener el avance y la coherencia en el compromiso ambiental del país, evitando generar incertidumbre que termine desincentivando la participación de las empresas”, comenta Rodrigo Sagaceta, gerente general en Chile de New Hope Ecotech, empresa brasileña que desde 2014 ofrece soluciones tecnológicas para la trazabilidad del reciclaje y que arribó al país en 2017.

“Entendemos que el retiro de decretos para reestudio puede ser un procedimiento estándar en la toma de control de una nueva administración, pero bajo ninguna circunstancia esto debe ser una razón para postergar lo ya avanzado. El reglamento de la Ley REP para Aparatos Eléctricos y Electrónicos es el resultado de años de discusión técnica y consultas públicas transversales que ya cuentan con un amplio consenso”, agrega Sagaceta.

Sobre los tiempos que esto podría tardar, el ejecutivo de NHE sostiene que esperan “que el Ministerio haya retirado el documento meramente para una revisión protocolar y lo reingrese de inmediato. Si este retiro implica reabrir discusiones técnicas que ya fueron cerradas, estaríamos ante una señal de incertidumbre regulatoria preocupante para quienes ya estamos invirtiendo y disponiéndonos a operar estos sistemas. La gestión de residuos electrónicos es una urgencia ambiental crítica que no debería verse supeditada a los ciclos de instalación de un nuevo gobierno”.

Por parte de TRAEE, su gerenta, Romina Reyes, coincide en que “este retiro corresponde a un procedimiento esperable en contextos de cambio de administración”.

“Desde nuestra perspectiva, es razonable anticipar que esta revisión considere un chequeo técnico con las distintas áreas competentes del ministerio. Confiamos en que dicho proceso se realice dentro de plazos acotados, de modo que el decreto pueda avanzar oportunamente hacia su toma de razón y podamos avanzar en la conformación del sistema de gestión de RAEE”, añade la ejecutiva de TRAEE.

En una declaración pública difundida ayer por el Ministerio del Medio Ambiente, en relación a los 43 decretos retirados del trámite de toma de razón, se indica que la cartera “está trabajando de manera prioritaria en la minuciosa revisión de los decretos supremos; para ingresarlos a la brevedad al trámite correspondiente ante la Contraloría General de la República. Mantendremos informados a los actores relevantes y a la ciudadanía sobre los avances de este proceso, en línea con nuestro compromiso con la transparencia, la probidad y la buena administración”.

¿Pequeños o grandes cambios?

Lo que los diferentes actores esperan y prevén es que el MMA revise el decreto de metas y valorización de P+RAEE y, eventualmente, realice algunos ajustes que no signifiquen modificaciones muy profundas.

En caso contrario, según explicó el abogado Ezio Costa, para hacer cambios sustantivos debiese invalidarse la aprobación del decreto por parte del Consejo de Ministros (algo que debe hacer el mismo Comité, con su nueva conformación), y volver atrás en todo el proceso.

“Hacer todo el procedimiento nuevamente sería bastante negativo desde el punto de vista de las obligaciones que tiene la ley y los plazos también. Se está haciendo algo que demora aún más las regulaciones ambientales”, señala el abogado, quien es Subdirector del Centro de Derecho Ambiental de la Facultad de Derecho de la Universidad de Chile.

La abogada Claudia Ferreiro explica que una decisión como la de hacer cambios sustanciales al decreto puede tomarse, aunque de una manera muy fundamentada, porque se trata de un proceso que ya culminó y pasó por el Consejo de Ministros. En rigor, señala, no existen antecedentes para saber qué va a pasar; es decir, podrían hacerse desde ajustes simples hasta cambiar las metas de recolección y valorización.

“Eventualmente, si las modificaciones fueran muy profundas, tal vez podría requerir una nueva aprobación del Consejo de Ministros para la Sustentabilidad”. Teóricamente, si hubiera un cambio en las metas, considera que correspondería anular la decisión del Consejo de Ministros y volver a realizar todo el procedimiento que está regulado para la elaboración de los decretos de la Ley REP, como convocar a un Comité Operativo Ampliado (COA) -donde participan los futuros regulados-, hacer un nuevo AGIES, etc.

Ferreiro admite que en el caso de las metas “evidentemente ha habido debate” y, desde su rol como directora del Sistema de Gestión de Envases y Embalajes ReSimple, comenta a modo de ejemplo que en ese caso “tenemos serios reparos con el decreto 12”, que estableces las metas de EyE.

Con todo, la abogada prevé que el MMA hará una revisión “puertas adentro” del decreto de P+RAEE, para lo cual “probablemente ya manejan información. Es muy usual que en la época de campaña los que se ven afectados por una regulación le informen a los candidatos, al posible nuevo gobierno, cuáles son sus reparos, y eso podría haber ocurrido”.

¿Qué se podría revisar?

En general, existe consenso en que el decreto sobre metas de P+RAEE es un texto sólido, luego de un proceso de elaboración que tomó más de cuatro años, con la participación de todos los actores involucrados.

“Me parece que el decreto está bien estructurado, es coherente y consistente. En términos del contenido, no veo que pueda cambiar sustancialmente”, comenta el consultor especialista en REP Alejandro Navech.

En ese mismo sentido, Constanza Yunis subraya que “considerando el nivel de desarrollo que ha tenido este decreto, es importante tener presente que muchos de sus aspectos ya han sido ampliamente discutidos y revisados durante su elaboración, incluyendo procesos formales de consulta pública y participación de distintos actores del sistema”.

De ese modo, consultada sobre posibles revisiones, sostiene que “más que cambios sustantivos, eventuales ajustes podrían apuntar a aspectos de implementación o a la necesidad de entregar mayores precisiones a través de instrumentos complementarios, como guías o documentos aclaratorios. Esto es algo habitual en este tipo de regulaciones, especialmente considerando la complejidad y heterogeneidad de los aparatos eléctricos y electrónicos”.

“Estos ajustes podrían estar asociados, por ejemplo, a la aplicación práctica de ciertas definiciones, al alcance de algunas categorías o a aspectos operativos del sistema, más que a modificaciones estructurales del decreto. En esa línea, y considerando el trabajo previo y el aprendizaje acumulado en la implementación de otros decretos de la Ley REP, sería esperable que cualquier ajuste mantenga la estructura general del instrumento y permita avanzar hacia su implementación en el corto plazo, evitando nuevas postergaciones en un instrumento que ha tenido un desarrollo prolongado”, agrega la consultora senior de E2BIZ.

Por su parte, Mitzy Lagos, de Midas Chile, cree que “sería pertinente revisar los antecedentes técnicos utilizados para la definición de metas, particularmente los AGIES que sirvieron de base. Dado que estos estudios condicionan directamente las metas de recolección y valorización, resulta clave asegurar que reflejen adecuadamente la realidad del mercado, la generación efectiva de RAEE y las capacidades operativas existentes en el país”.

Además, señala que se podría “considerar la necesidad de incorporar mayor flexibilidad, tanto para productores como para gestores, especialmente en lo relativo a los RAEE de origen no domiciliario -uso profesional, industrial y comercial-, cuyos flujos presentan dinámicas distintas a los domiciliarios en términos de concentración, trazabilidad y control, y que actualmente operan con niveles de gestión relativamente adecuados”.

“Asimismo, los plazos de implementación merecen revisión, ya que el horizonte de 24 meses [a partir de la publicación del decreto] resulta acotado considerando la complejidad de desplegar sistemas de gestión, infraestructura y logística a nivel nacional. Una extensión permitiría una implementación más ordenada y realista”, sostiene la gerenta de Economía Circular de Midas Chile.

También consultado sobre aspectos que podrían ser revisados, Rodrigo Sagaceta, encargado del Sistema de Gestión en formación Wee Chile, sostiene que “siendo honestos, el decreto ya pasó por todos los filtros de legalidad y conveniencia técnica necesarios. Si hay algún aspecto que la autoridad considere revisable, debería ser únicamente para agilizar los plazos de implementación, nunca para dilatarlos”.

“Es importante advertir que cualquier modificación de fondo obligaría a que el reglamento pase nuevamente por el Consejo de Ministros o, en el peor de los casos, por una nueva consulta pública. Eso significaría años de retraso y un retroceso administrativo innecesario. Si el Gobierno actual desea introducir mejoras, podrían canalizarse a través de guías operativas o instrumentos complementarios una vez que el DS ya esté vigente. Alterar el decreto hoy es, en la práctica, desplazar la puesta en marcha de la REP de electrónicos por los próximos dos años, y esa es una responsabilidad ambiental que el país no puede permitirse en el escenario actual”, concluye Sagaceta.