En menos de dos meses se cumplirán diez años desde la promulgación de la Ley N°20.920, que “Establece marco para la gestión de residuos, la responsabilidad extendida del productor y fomento al reciclaje”, momento adecuado para las evaluaciones de esta norma que cambia radicalmente la gestión de residuos en el país. En ese contexto, los abogados Claudia Alfaro Cornejo, jefa del Departamento de Legislación y Regulación Ambiental del Ministerio de Medio Ambiente (MMA), y Martín Aylwin Fernández, del estudio Aylwin Matta, acaban de publicar en la Revista Actualidad Jurídica (N°53, año 2026), de la Facultad de Derecho de la UDD, el artículo “Una revisión de la Responsabilidad Extendida del Productor en Chile a diez años de la publicación de la ley N°20.920”.

Una de las conclusiones a las que llegan Alfaro y Aylwin es que “no cabe duda de que la REP se erige como uno de los instrumentos regulatorios más relevantes del último tiempo para enfrentar la actual crisis por contaminación provocada por la generación de residuos. En efecto, esta regulación representa un cambio de paradigma en la forma en que tradicionalmente estos se gestionan en el país, desplazando parte de la responsabilidad de las municipalidades hacia los productores”.

Asimismo, señala que “el desarrollo normativo alcanzado a la fecha (…) demuestra un esfuerzo institucional importante, que va en la dirección correcta”. Sin embargo, añade, “persisten importantes desafíos: baja participación ciudadana en la separación y entrega separada de los residuos; la existencia de free riders; falta de infraestructura y capacidad instalada para el tratamiento y así alcanzar las metas impuestas por la normativa; la necesidad de los regulados de adaptarse a los nuevos requerimientos; entre otros”.

Para profundizar en este y otros temas relacionados, entre ellos los desafíos del nuevo gobierno, País Circular conversó con Martín Aylwin, quien trabajó en el MMA entre 2016 y 2018, precisamente cuando se ponía en funcionamiento la REP, y luego se desempeñó en el sector privado también en la implementación de esta y otras leyes ambientales.

Martín Aylwin, quien hace clases sobre compliance, aspectos ESG, y economía circular en varias universidades, considera que en el país la Ley REP se ha demorado mucho en el proceso de dictación de reglamentos necesarios para su completa puesta en práctica, sin embargo, sostiene que “hay una mirada, que me parece incorrecta, de querer simplificar todos los plazos. Hay que considerar que la REP busca proteger el medio ambiente, al mismo tiempo que está regulando, y en algunos casos creando, una industria; por lo tanto, no se puede hacer sin las consultas públicas, las mesas técnicas con distintos actores, etc”.

-¿Cómo observa los tiempos que ha tomado la implementación de la REP? considerando que se promulgó hace 10 años…

Sin duda es una ley que ha demorado bastante tiempo en su implementación, pero esa demora tampoco puede hacer que no veamos lo positivo. Lo destacable de la REP es que, desde la presentación del proyecto de ley en el primer gobierno de Sebastián Piñera, luego su tramitación, la promulgación durante la presidencia de Michelle Bachelet, el inicio de la elaboración de los reglamentos, con Piñera 2, y el comienzo de la implementación, con Gabriel Boric, han pasado gobiernos de distinto signo político. Y esperamos que con el presidente José Atonio Kast se siga avanzando. Ha sido una política de Estado; salvo algunos asuntos menores, nunca ha sido un tema de discusión político en la dinámica ambiental, como sí es el tema de la “permisología” u otros que son un poquito más políticos.

Aunque la implementación de la Ley REP se ha demorado mucho, vemos que hay una política de Estado tras la mejora en la gestión de los residuos.

Creo que hay una razón técnica para esa demora: para dictar cada reglamento de metas de la REP hay que pasar por una serie de etapas, que incluyen consultas públicas, análisis generales de impacto económico y social (AGIES) -que son súper caros, hay que contratar especialistas, hacer licitaciones, recibir esos informes, informar a la comunidad-, hay que armar un comité operativo ampliado (COA), etc.

Quizás se podría demorar un poquito menos, pero jamás hubiéramos podido tener la ley implementada en cinco años. No es un problema de eficiencia; creo que es una combinación de factores: es muy costoso, y son procesos largos con etapas que la propia ley establece. Es muy difícil sacar un reglamento de un producto prioritario en menos de dos años, así que para haberlos sacado todos (de los 6 productos prioritarios originales) se tendría que haber trabajado en paralelo, lo que es imposible, porque el equipo del ministerio no daría abasto. Se trata de mega reglamentos que van a modificar industrias; la cobertura de la Ley REP es demasiado grande, sin duda es un desafío.

Por otra parte, no se puede demorar 10 años más en estar implementado, porque hay mucha gente que está esperando hace mucho tiempo que la ley opere. No solo los productores -que son los principales obligados-, sino también los que ya trabajaban en la industria del reciclaje, los gestores, los municipios, están todos expectantes.

Si bien ya hay varios decretos implementados, igual da la sensación de que todavía no está completa la ley.

-¿Qué dificultades han existido para la implementación?

Sin duda, diría que la principal dificultad ha sido regulatoria. Para que la REP comience se necesitan los reglamentos, y además los reglamentos tienen vigencia [a los 24 meses], entonces, hay reglamentos que están dictados, pero entran en vigencia en 2027.

No es que falte regulación, o que haya que crear cosas nuevas, sino que hay que ejecutar y crear lo que la ley mandató originalmente. Los reglamentos de cada producto prioritario -que son indispensables y ultra necesarios-, y otros reglamentos que acompañaban la implementación de la Ley REP, como el que regula el movimiento transfronterizo de residuos, y el permiso o resoluciones sanitarias para poder facilitar la construcción de instalaciones de gestión de residuos.

Esta es la principal dificultad porque tiene un diseño súper práctico: sin regulación la industria no se puede activar ¿Quién va a querer hacer una inversión en una planta de separación de residuos si todavía no tiene claro cuáles van a ser las metas en, por ejemplo, aparatos eléctricos y electrónicos (RAEE)? Si los reglamentos no están la industria no se puede preparar y eso yo creo que es el gran desafío.

Si bien la REP es un instrumento económico, si no está implementada, si no hay metas, no sacamos residuos de la calle, que es lo que necesitamos; queremos sacar los residuos de los rellenos sanitarios precisamente para proteger el medio ambiente.

-Hablemos de los principales desafíos que enfrenta la REP. En el artículo mencionan en primer lugar la sensibilización y educación ambiental…

Bueno, todo lo que hemos estado hablando solo funciona si las personas entienden lo que se está haciendo… Ahí hay un desafío gigantesco. Ya no estamos hablando de regulación, de gobernanza del sistema de gestión, o de inversión, porque todo eso se cae si la gente no lleva su envase, su batería o celular usado -por ejemplo- al punto limpio o al lugar habilitado para dejarlos.

Si bien la ley obliga al productor, que tiene que cumplir a través de un sistema de gestión, este depende de que la gente recicle. Entonces, las personas deben conocer la normativa, pero no basta con que se publique y salga una vez en las noticias. Hay que facilitarle a la ciudadanía toda la gestión, desde el retiro de residuos en domicilio -en la medida en que sea posible-, con puntos limpios, acceso a información, saber cómo cuidar el medio ambiente a través del reciclaje.

Creo que todavía estamos bastante lejos de eso, y se requiere mucha plata para avanzar en este tema. Es un cambio cultural que no va a caer del cielo, esto tiene que ser política seria, implementada desde el ministerio, y que requiere recursos para poder educar a todo nivel. Quizá es necesaria una conversación con el Ministerio de Educación, que esto sea parte de los programas de educación en los colegios.

-El segundo desafío que mencionan es la fiscalización y los free riders ¿Cree que se necesita más conocimiento de la ley por parte de los regulados?

Efectivamente. Existe un espacio de educación de los regulados, y el ministerio lo ha desarrollado; lo vi cuando estaba en el ministerio y lo sigo viendo hasta ahora. Pero siempre hay que tener en consideración que el número de funcionarios es limitado y además de REP ven muchos otros temas.

En todo caso, por lo que se ha visto desde que se está empujando esta ley, lo que mejor funciona para que los regulados sepan y entiendan, es la relación público-privada. Quizá hay que potenciarla más. La Cámara de Comercio de Santiago estuvo muy vinculada, y aún lo está, empujando algunos temas; en su minuto estuvo la SOFOFA muy fuerte también impulsando esto… Me imagino que después de un tiempo las cosas se van diluyendo y pienso que no es atractivo estar 10 años en un asunto que no avanza, porque no se puede mostrar gestión.

Hubo mucha colaboración e iniciativa del sector público para juntarse con la autoridad, contar sus problemas y desafíos y ver cómo avanzar. Creo que esa es una de las prioridades que se tienen que potenciar. Sobre todo, porque vienen otros reglamentos que implementar, y también hay que elaborar el de textiles.

-¿Qué otros desafíos mencionaría?

Hay un tema que no tocamos en el artículo, que tiene relación con otros instrumentos legales asociados a la REP, pero que no están trabajando de la mano. Hablo de la ley que prohíbe las bolsas plásticas y la ley de plásticos de un solo uso, que no “conversan” con los reglamentos de la REP, particularmente en envases y embalajes.

Ahí se van generando ciertas brechas; me preocupa que sigan saliendo leyes satélites, que son súper atractivas de sacar en el Congreso, que tienen mucho apoyo ciudadano, pero que alteran un poco el diseño de este gran instrumento, que por algo se llama Ley Marco para la gestión de residuos.

Pensar que la REP lo soluciona todo tampoco es el mecanismo correcto, se tienen que agrupar varios instrumentos que, sí o sí, funcionen como uno solo. En Europa la dinámica es un mix de instrumentos, por ejemplo, además de la REP hay impuestos, educación , etc.

Además, la Ley 20.920 incluye otras herramientas, como el ecodiseño y ecoetiquetado, que falta potenciarlas.

-¿Qué prioridades cree que debiera tener el actual gobierno en relación con la REP? La ministra Francisca Toledo ha dicho que una de sus ocupaciones será el tema de los residuos en general…

A mi parecer, hay al menos dos grandes temas en relación a residuos: terminar de implementar la ley REP, y ocuparse de la gestión de los residuos orgánicos.

Debiera avanzar con la mayor energía posible en que se dicten todos los reglamentos de la ley REP para que, ojalá al final de este Gobierno, ya estén publicados todos los reglamentos de metas de cada uno de los productos prioritarios, para que podamos decir que la ley REP está vigente en Chile.

Y acá, como decía, debe ser de manera muy estrecha con el sector privado. El Ministerio del Medio Ambiente busca crear un estándar,  y para que ese estándar se cumpla, nadie es más especialista de los residuos que generan que las empresas que los ponen en el mercado. Ahí hay una información muy valiosa que no tiene el Ministerio, que tiene la industria, y que es necesaria para poder empujar una regulación que tenga mejores metas y que sea muy eficiente.

En cuanto a los residuos orgánicos, hay un trabajo en desarrollo, con la Estrategia Nacional de Residuos Orgánicos Chile 2024, que el actual gobierno debiera empujar. Ya está andando la regulación de residuos no orgánicos, es decir, todo lo que tenga potencial de reciclaje, que es cerca del 40% de la bolsa negra, por así decirlo. Entonces, ahora hay que poner mucha energía en el 60% restante, para que cada vez llegue menos material a los rellenos sanitarios. Porque los rellenos sanitarios son pocos, se están quedando sin espacio, y es difícil crear nuevos, por diversos motivos, como la oposición de los vecinos y los permisos.

 -Volviendo a la REP, ¿cree que en esta administración podría estar listo el reglamento de textiles, además de implementar los que están pendientes?

Sí, debieran poder. En cuatro años razonablemente podrían sacarse los reglamentos que faltan para completar la REP, o al menos dejar muy avanzado el tema de textiles.

Y claro, deben implementar aceites lubricantes, baterías, y eléctricos y electrónicos más pilas (RAEE+P) una vez que se publique el decreto.

-En el artículo publicado junto a Claudia Alfaro señalan que la REP significa un doble cambio de paradigma ¿a qué se refieren?

Desde los años 80 empezó a haber cambios en la gestión de residuos, pero hasta antes de la implementación de la Ley REP estábamos en pañales. La aplicación del instrumento de la Responsabilidad Extendida del Productor es un cambio de paradigma, pero no significa que hayamos llegado automáticamente de 0 a 100.

El cambio de paradigma radica en una cuestión bien esencial: la gestión de residuos previo a la implementación de este instrumento recaía esencialmente sobre los municipios; es decir, los productores, que importan o fabrican productos que ponen en el mercado y que después se convierten en residuos, generaban una externalidad negativa -residuos- que no era absorbida por ellos. Solo vendían y después no tenían mayores obligaciones. Los residuos que se producían terminaban en el vertedero, porque además no había mucho reciclaje.

Pero a partir de la REP, cerca del 40% de lo que compone la bolsa negra -porcentaje estimado en la época de la dictación de la ley-, que son materiales con potencial de valorización, van a ir saliendo de esa bolsa. Y van a ir saliendo para ser valorizados con el financiamiento de los productores. Entonces, se genera un cambio de responsabilidad, desde el municipio hacia las empresas productoras, que son las que ponen el producto en el mercado finalmente. Al final, se internaliza el costo por parte de quienes generan esa externalidad. Esa es la manifestación de uno de los principios relevantes de la ley: “El que contamina paga”.

-¿Y por qué es un cambio doble?

Porque esta herramienta de la REP funciona de una manera bien distinta a los instrumentos ambientales clásicos, que normalmente ponen un límite que debe ser respetado -límite de emisiones al aire o al agua o a la tierra-. Este instrumento no pone límites, no dice ‘deja de producir una cantidad X de residuos’, sino que ‘cualquiera sea la cantidad de residuos que pongas en el mercado, tienes que hacerte cargo’.

Es más bien un incentivo para la economía circular, es un instrumento económico ambiental y eso hace que altere menos la dinámica de los mercados, porque con esta obligación una empresa puede seguir produciendo lo mismo, puede incluso aumentar sus ventas y encontrar el mejor mecanismo para cumplir la ley. Por ejemplo, algunos pueden elegir -en el mundo de los envases- cambiar de botellas desechables a botellas retornables y así quedar fuera de la REP; otros podrían decidir seguir de la misma forma y hacerse cargo de la recolección y valorización según obliga la REP.