En una etapa clave se encuentra el proyecto de ley sobre Arbolado Urbano e Infraestructura Verde (Boletín N°14.213-12), iniciativa que surgió con el fin de otorgar un marco normativo robusto referido a la valoración, fomento, planificación, gestión, protección y conservación de los árboles urbanos y la infraestructura verde. Ello, para contribuir al desarrollo sostenible de las ciudades, incorporando criterios técnicos y participación ciudadana, entre otros puntos clave.

El pasado 23 de julio, el Ejecutivo formuló una indicación sustitutiva a este proyecto de ley patrocinado en 2021 por los senadores Isabel Allende, Alfonso De Urresti, José Miguel Durana, Ximena Órdenes y Rafael Prohens. Mientras que hoy,  martes 26 de agosto, finaliza el plazo para presentar indicaciones en la Secretaría de la Comisión de Medio Ambiente, Cambio Climático y Bienes Nacionales del Senado.

Pese al avance que supone este paso, académicos, organizaciones y otros actores involucrados han expresado disconformidad frente a la nueva propuesta que plantea el Gobierno. Principalmente, porque se posponen aspectos sustanciales, contenidos en el documento original, hasta la elaboración de un reglamento.

El origen de la discusión se remonta a junio de 2018, cuando el entonces Ministro de Agricultura, Antonio Walker, anunció el proyecto denominado Ley Arbolito, que apuntaba al cuidado de los árboles en las zonas urbanas.

Cecilia Michea, coordinadora de Red Árbol Urbano (RAU), comenta que, previo a ese anuncio, más de 15 organizaciones llevaban meses de campaña intentando abogar por el arbolado urbano. Por lo mismo, no les costó entablar reuniones y fue así como presentaron al jefe de cartera un lineamiento de lo que esperarían de una ley de arbolado urbano.

“A fines de 2018 hubo una mesa de trabajo ciudadana y un par de intervenciones en eventos, pero después no supimos más. Sin embargo, en 2021 se nos abre la puerta, a través de la senadora Isabel Allende, de entregar el documento. Pero ya no en el marco de la Ley Arbolito. Hoy no hablamos de la Ley Arbolito”, aclara Cecilia Michea.

El 28 de abril de 2021 el proyecto de ley ingresó al Congreso como una moción parlamentaria de los miembros de la Comisión de Medio Ambiente del Senado, con impulso de Red Árbol Urbano. Desde entonces, la iniciativa sobre Arbolado Urbano e Infraestructura Verde se encuentra en Primer Trámite Constitucional en el Senado. Sin embargo, después de cuatro años de lentos avances, hace un mes se solicitó tramitar la iniciativa con celeridad máxima.

Alfonso De Urresti, presidente de la Comisión de Medio Ambiente del Senado y quien destaca entre los autores del proyecto, adelanta cómo debería continuar el proceso. “Desde que asumí la presidencia en abril, pusimos el proyecto en tabla e insistimos que el gobierno presentara la indicación sustitutiva, que ya fue presentada, defendida por los distintos ministerios y, como ya estaba votada en general, se abrió un plazo de indicaciones. Ahora, luego de haber escuchado a varios académicos y distintas organizaciones, esperamos poder recoger estas indicaciones, sistematizarlas y seguir avanzando para el despacho del proyecto en particular en la sala”, explica el senador PS.

“Como presidente de la Comisión de Medio Ambiente le voy a dar toda la urgencia necesaria para poder sacarlo. Luego viene el proceso en la Cámara de Diputados y espero que, de ahí en adelante, el Ejecutivo le dé la urgencia necesaria, porque ésta es una contribución importante para los municipios de Chile”, asegura Alfonso De Urresti.

Cuestionamientos a la indicación sustitutiva

Jorge Cash, ex fiscal del Ministerio del Medio Ambiente y socio de JACS Consulting, plantea una visión bastante crítica respecto de la indicación sustitutiva del Ejecutivo que, en su opinión, “parece ser un gesto político a los autores de la moción parlamentaria; toda vez que, junto con reemplazarlo casi completamente, escoge un técnica legislativa diametralmente distinta a la propuesta original y que deja el proyecto completamente a la deriva”.

“Al efecto, la moción parlamentaria había construido un texto recargado de definiciones técnicas y de obligaciones muy específicas, al punto de intentar regular hasta la frecuencia del corte de pasto en áreas verdes. El gobierno, en cambio, opta por eliminar esa sobrerregulación y reemplazarla por un marco mucho más declarativo, con principios como equidad territorial, resiliencia climática o no regresión”, añade el abogado experto en Derecho Ambiental.

“Sin embargo, escoge el mismo camino que se adoptó para la Ley de Humedales Urbanos, reservando lo sustantivo de la regulación a un reglamento, que deberá ser dictado por el Ministerio de Vivienda y Urbanismo en conjunto con el Ministerio del Medio Ambiente y el Ministerio de Agricultura”, detalla Jorge Cash.

Por su parte, Cecilia Michea cuestiona la indicación sustitutiva: “En 2021 a la senadora Allende se le entrega un trabajo íntegro, que avanza muy poco y luego se estanca. Entonces, lo que pasa ahora es que el gobierno manda una indicación sustitutiva, que reemplaza por completo el documento que estaba en el Senado. Y elimina todo lo que tiene que ver con la parte técnica, con regulación y con gestión del manejo del arbolado urbano. Se elimina todo lo que tiene que ver con infraestructura verde”.

“Tal vez podría haber sido un camino simplificar el proyecto. Para nosotros, siempre fue la idea que fuera perfeccionado. Incluso, cuando entregamos el documento, suponíamos que iba a haber un recorte. Estaba dentro de lo que esperábamos. Pero no esperábamos que hubiera un reemplazo que nos deja prácticamente en el mismo lugar. O sea, sí, va a haber ley y se dice que va a haber un reglamento. Pero no sabemos realmente cuándo vamos a empezar a trabajar por construir ciudades sostenibles, a través del arbolado urbano. Y también hay un tema de definiciones que son necesarias y no están”, recalca la coordinadora de Red Árbol Urbano.

Alfonso De Urresti, en tanto, justifica acotar el proyecto porque “si bien inicialmente contemplaba arbolado urbano e infraestructura verde, cuando tienes proyectos que abarcan una amplia temática de materias -en este caso involucrando medio ambiente, obras públicas y vivienda- son proyectos mucho más complejos que van a tardar”.

“Creemos que la indicación sustitutiva, que apunta al arbolado urbano, tiene ese mérito. Que precisa esos aspectos y, por lo tanto, permite que podamos sacar en un corto plazo una buena ley en materia de arbolado urbano. Eso es lo que ha hecho la indicación sustitutiva”, sostiene el presidente de la Comisión de Medio Ambiente del Senado.

Según el análisis de Jorge Cash, la nueva propuesta del Ejecutivo “apunta la regulación hacia un mayor enfoque en cambio climático y sostenibilidad, un reordenamiento de competencias institucionales, introduce mecanismos de flexibilidad para la planificación territorial local y para la dictación de ordenanzas municipales; al mismo tiempo que concede acción popular para denunciar las infracciones a la ley. En este sentido, la indicación del Ejecutivo reemplaza el proyecto de los parlamentarios por una ‘Ley marco de gobernanza del arbolado urbano'”.

A modo de experiencia comparada, el ex fiscal del MMA expone el caso de Colombia, que acaba de publicar una ley sobre biodiversidad urbana y reverdecimiento de ciudades. Se trata de la Ley de Ciudades Verdes, “que establece principios claves, como equidad territorial, sostenibilidad financiera y corresponsabilidad ciudadana, estableciendo instrumentos mínimos obligatorios, como censos de arbolado y planes de silvicultura urbana, además de integrar la biodiversidad en la planificación territorial”.

“En contraste, el proyecto chileno sobre Arbolado Urbano sigue atrapado entre el exceso reglamentarista de la moción original y la vaguedad de la propuesta del Ejecutivo, corriendo el riesgo de transformarse en una ley declarativa y de baja eficacia práctica, introduciendo mayores incertidumbres para el desarrollo de las ciudades”, advierte el abogado.

Puntos pendientes

La coordinadora de Red Árbol Urbano destaca que hay varios elementos que no se mencionan en la indicación sustitutiva. Una de ellas, la fórmula de valor económico del árbol, determinado por variables como tamaño, ubicación o condición sanitaria. Pero además se requiere mejorar las sanciones y multas. “Por ejemplo, si un vecino corta un árbol, ¿dónde está especificada la sanción?, ¿el costo de ese árbol en dinero? Había toda una metodología para calcular y darle un valor económico al árbol. Y eso no está”, señala Cecilia Michea.

“También se posterga para el reglamento lo que tiene que ver con la participación ciudadana. En el proyecto del 2021 se hablaba de mesas ciudadanas para organizar a los vecinos. Porque todos estos proyectos que tienen que ver con arbolado urbano e infraestructura verde implican un diseño de ciudad diferente y vincular con la ciudadanía, ya que finalmente es ella la que tiene que cuidar y hacer uso de esos espacios. Por lo tanto, hay que buscar que haya un vínculo para poder proyectar esas iniciativas a largo plazo”, comenta la vocera del movimiento ciudadano.

“Entonces, ahora se reconoce el valor de la participación, pero no quedan definidos mecanismos concretos donde la ciudadana vaya a participar. No hay fecha, no hay mayor información. Y asimismo, tampoco queda regulada la tala de arbolado urbano. El proyecto inicial decía que se prohibía la tala de árboles en bienes nacionales de uso público, permitiéndose en casos donde hubiese un profesional idóneo a cargo y que hubiese un informe. Pero ahora todo eso queda indefinido”, añade Michea.

Además, indica que se advierte el riesgo de superposición de atribuciones entre ministerios, así como la ausencia de recursos asignados. “La delimitación imprecisa de competencias entre órganos del Estado podría generar la elusión de responsabilidades y obstaculizar gravemente la gestión de los árboles, por lo que es fundamental establecer marcos claros y mecanismos de coordinación interinstitucional en cuanto a sus competencias”.

Frente a las críticas en torno a la indicación sustitutiva, Alfonso De Urresti es claro en señalar que “este no es un ejercicio académico, este es un ejercicio legislativo, y para un ejercicio legislativo tienes que tener los votos necesarios en cada uno de los proyectos y tener la disponibilidad de tabla”.

“Nosotros creemos y, al menos como presidente de la Comisión de Medio Ambiente, creo que éste es un avance importante, porque nos permite concentrarnos en el arbolado urbano. Y luego, en otro proyecto aparte, poder ver la infraestructura verde. Al complementarlos se podrán trabajar ambos aspectos en paralelo”, insiste el senador.

Sustrato común para los municipios

Otro de los puntos de discusión surge respecto a qué actores asumirán las responsabilidades en el marco de la inminente ejecución del proyecto de ley sobre Arbolado Urbano e Infraestructura de Áreas Verdes.

Para Jorge Cash, la diferencia más significativa está en las competencias que se otorgan a los organismos públicos. “Sobre el particular, la moción parlamentaria concentra fundamentalmente la gestión en las municipalidades. Y el Ejecutivo, por su parte, propone una distribución de competencias entre el Ministerio del Medio Ambiente, Ministerio de Vivienda y Urbanismo, Ministerio de Agricultura, a través del Servicio Nacional Forestal (Sernafor), gobiernos regionales y municipalidades, articulando los espacios de coordinación y gestión en los instrumentos de planificación territorial y catálogos nacionales”.

En ese sentido, relevando el contenido del documento original, Alfonso De Urresti destaca que “de todas maneras los municipios son entes clave, pero ahí hay que avanzar en las normativas y tener un instrumento homogéneo para todas las municipalidades”.

“Obviamente el arbolado urbano va a ser distinto en las ciudades del norte, versus las ciudades del sur. O en ciudades con mayor o menor densidad poblacional. Pero lo importante es que cualquier ciudad, independiente de su tamaño o ubicación, tenga en su ordenamiento y planificación territorial una preocupación por el arbolado urbano, tanto en las calles, como en parques y plazas”, expone el senador.

“Esto es importante, porque muchas veces depende de la voluntad del alcalde de turno. Que si tiene o no una especial predisposición, cariño o visión respecto del arbolado. Hoy día creo que esta norma nos va a permitir homogeneizar en todos los municipios, tener un sustrato común, sin perjuicio a las particularidades que tenga cada territorio. Y ahí también hay una vinculación con el Sernafor, una nueva entidad que se creó como continuadora legal de Conaf, quienes regulan y tienen un catastro de identificación de los árboles y especies nativas que deberían ser el principal foco en materia de plantación”, plantea De Urresti.

Respecto a cómo abordar la desigualdad territorial, el presidente de la Comisión de Medio Ambiente del Senado señala que el camino es “en primer lugar, contar con una norma para todo el país. Que los municipios tengan tuición, a través de una norma, en materia de arbolado urbano. Y en segundo lugar, que haya coordinaciones con los ministerios del Medio Ambiente y de Agricultura, de manera tal de ir considerando instrumentos de fomento para que ese arbolado se vaya haciendo con las competencias y con las capacidades que se requieren para que tenga un funcionamiento exitoso”.

“Yo no le puedo pedir a un municipio mayor cantidad de árboles que a otro. Pero sí puedes tener un mínimo y no asilarte en que no existen instrumentos. Además, se podrán establecer indicadores que midan la cantidad de metros cuadrados de áreas verdes por habitante, lo que también permitirá igualar o ir equilibrando esos aspectos. Entonces, así vamos articulando una norma que hoy día no existía y que simplemente estaba entregada la protección del arbolado urbano al buen cuidado del alcalde de turno, que creo que eso no es adecuado”, argumenta Alfonso De Urresti.

Cecilia Michea, en tanto, recalca que el documento original del proyecto de ley incluía que debían desarrollarse ordenanzas municipales. “De hecho, cuando entregamos el documento al Senado, hicimos una bajada del proyecto a los municipios, para que pudiesen ver el camino a seguir, a través de una ordenanza de libre acceso, para mejorar la gestión del arbolado urbano”, afirma en torno a la entrega de la Propuesta de Ordenanza Municipal de Infraestructura Verde.

“Eso lo podían modificar como quisieran. Pero la idea era que, cuando hubiese una ley, hubiesen también ajustes a esas ordenanzas. Y en este sentido, el proyecto no fortalece las exigencias que son necesarias respecto de la gestión por parte de los municipios, especialmente en lo que se refiere a la ordenanza que deberá regular el manejo del arbolado urbano. Porque, finalmente, mejorar la gestión del arbolado urbano no es un tema de dinero. Es un tema de competencias, de estrategia y de ahorro. Pero eso tampoco se quiere abordar de esa manera”, cuestiona la coordinadora de Red Árbol Urbano.

“Tal vez se quiere sacar rápido el proyecto para tener algo. Pero se está olvidando la necesidad de guiar a quienes se van a hacer cargo, como los municipios. De lo contrario, seguirán ocurriendo malas prácticas, como por ejemplo pintar los troncos de los árboles. Por eso debe haber una guía y esa guía no está”, subraya Cecilia Michea.

El Árbol Significativo que divide opiniones

La indicación sustitutiva, que ha desatado el debate entre los distintos actores, también incorpora el concepto de Árboles Significativos, a los que define como “singulares por su antigüedad, tamaño o forma, o patrimoniales por su relevancia en tradiciones y costumbres locales”.

Se trata de otro punto que genera conflicto pues, según señala Jorge Cash, “la figura del Árbol Significativo es una creación de la indicación sustitutiva del Ejecutivo, que identifica y declara como especies de arbolado urbano que, cumpliendo uno o más de ciertos elementos -valor patrimonial o cultural, paisajístico o estético, ecológico, científico o educativo- puede ser declarado por la municipalidad como objeto de especial protección. En términos simples, es un reemplazo del concepto de Árbol Patrimonial o Singular, que contenía la moción original”.

“El cambio no es menor, toda vez que, mientras la moción parlamentaria intentaba establecer un régimen uniforme y detallado de conservación, la nueva fórmula entrega a cada municipalidad la discrecionalidad de decidir qué árboles son ‘significativos’, bajo qué criterios se declaran y qué medidas de manejo se aplican. En la práctica, esto puede llevar a una enorme disparidad territorial, ya que un mismo tipo de árbol podría ser protegido en una comuna y completamente ignorado en la de al lado”, explica el abogado experto en medio ambiente, advirtiendo que el riesgo es evidente.

“Se crea una categoría simbólica, que suena bien en el discurso, pero que carece de parámetros técnicos comunes y genera incertidumbre jurídica. Sin estándares nacionales claros, la protección del Árbol Significativo dependerá más de la voluntad política local que de criterios ambientales objetivos. Y eso, lejos de fortalecer la gestión del arbolado urbano, puede transformarla en un campo de discrecionalidad, desigualdad y hasta eventual clientelismo municipal”, subraya Jorge Cash.

Ante este cuestionamiento, Alfonso De Urresti alude a que “en la indicación se identifican los Árboles Significativos como aquellos que tienen una relevancia y que son singulares respecto de otros. Pero ahí queremos hacer una precisión y, particularmente por eso abrimos una discusión. Para poder identificar aquellos árboles que son significativos por la relevancia y, por otro lado, diferenciar de los árboles patrimoniales, que tienen generalmente una historia prolongada”.

Si bien el senador destaca que el objetivo es precisar ciertos conceptos, Cecilia Michea asevera que la indicación sustitutiva no considera al árbol como un aporte a la salud pública.

“Por ejemplo, hay vecinos que piden en los municipios que les talen un árbol, porque les ensucia la vereda. Entonces, los municipios van y talan, porque los vecinos así lo piden. Pero, ¿por qué no hay alguien de parte del municipio que les explique a esas personas los beneficios que tienen los árboles? O, por ejemplo, buscar algún tipo de educación ambiental para que comprendan que los árboles no necesariamente se podan todos los años y que las hojas no son basura”.

“A lo mejor algunos municipios lo harán mejor que otros, pero la generalidad es que es triste cuando empiezan con podas en otoño, porque son aberraciones. O sea, dejan los árboles reducidos a un mínimo. Y eso lo único que provoca son enfermedades”, comenta la coordinadora.

Finalmente, más allá de todos las críticas, Alfonso De Urresti enfatiza que “en lo esencial, es un proyecto que por primera vez en la historia regula efectivamente y le da una protección normativa al árbol como especie y no al bosque. Además, le otorga una significación y se entiende como un instrumento de apoyo para combatir el cambio climático, particularmente las islas de calor, y para construir ciudades más resilientes y acogedoras con sus habitantes. En esto se avanza, pero además tenemos que regular tanto la tala como la poda con los instrumentos necesarios”.

Por otro lado, indica el senador, “cualquier institución pública o privada, frente a una norma de esta naturaleza, lo que debería hacer es acogerla, implementarla y entender que mejores ciudades, mejores avenidas, mejores parques y mejores plazas, hacen una mejor ciudad. Eso eleva la calidad de vida, eleva el bienestar, eleva la satisfacción y también el propio valor de las casas. Porque, por ejemplo, vivir frente a un humedal urbano declarado, o una vereda con una adecuada cantidad de árboles, claramente es un atractivo”.

“Pero también hay que entender que acá se hace una mirada al arbolado en todas sus dimensiones. Casas con patios con árboles, avenidas o calles con árboles, o plazas o parques aledaños, son elementos que agregan valor a la ciudad y sería muy mezquino que alguien no lo viera así”, afirma el parlamentario.

En su reflexión final, en tanto, Cecilia Michea declara que “igual es mejor avanzar a no tener nada. Sin embargo, se desaprovecha la oportunidad de generar una normativa que vele por el arbolado urbano a nivel nacional. Aquí había una oportunidad de ajustar lo existente y avanzar. Pero se prefirió sustituir por algo más simple. Entonces, es el momento de que no sea el mínimo, sino que busquemos una regulación más completa. Que pueda ser esa guía que necesitamos para los municipios”.