Agenda 2030 / Institucionalidad ambiental

Los desafíos, pendientes y oportunidades del Ministerio del Medio Ambiente a 10 años de su creación

En la última década, con aciertos y errores, se ha ido configurando en el país una mirada más amplia sobre la importancia de la protección del medio ambiente en nuestro desarrollo, pero donde aún subsisten las tensiones entre la necesidad de resguardarlo y el desarrollo productivo. En su último seminario de un ciclo iniciado en junio por Elías Abogados y País Circular, cuatro expertos analizan el rol que ha tenido el Ministerio del Medio Ambiente en esta materia.

País Circular | 5 Oct 2020 a las 6:00 am

En octubre de 2010, comenzó a funcionar formalmente el Ministerio del Medio Ambiente (MMA) en Chile, el que había sido creado por ley en marzo de ese mismo año en conjunto con una nueva institucionalidad ambiental, compuesta por la Superintendencia del Medio Ambiente (SMA), el Servicio de Evaluación Ambiental (SEA) y los tribunales ambientales. Este mes se cumplen 10 años de ese hito, un período en el que, con aciertos y errores, se ha ido configurando en el país una mirada más amplia sobre la importancia de la protección del medio ambiente en nuestro desarrollo, pero donde aún subsisten las tensiones entre la necesidad de resguardarlo y el desarrollo productivo.

En el marco del ciclo de conversatorios web “A 25 años de la institucionalidad ambiental, una revisión necesaria”, organizado por Elías Abogados y País Circular, el último de los encuentros estuvo enfocado en los nuevos desafíos que enfrenta el MMA para liderar y articular el desarrollo sostenible y la institucionalidad ambiental del país.

Bajo el título “El rol del Ministerio del Medio Ambiente en la ruta del desarrollo sostenible de Chile: una mirada retrospectiva y de futuro”, entregaron su mirada al respecto la ex ministra del Medio Ambiente Ana Lya Uriarte; Sara Larraín, directora de Chile Sustentable; Pablo Badenier, ex ministro del Medio Ambiente; y Ricardo Katz, director de Gestión Ambiental Consultores, en un panel que fue moderado por Paula Elías, socia fundadora de Elías Abogados.

Y en esa conversación, lo primero fue hacer una revisión del contexto en que se creó el MMA, junto a la nueva institucionalidad ambiental, a partir de la Ley 20.417. Una decisión, dijo Pablo Badenier, y un acierto que permitió romper la inercia que existía hasta ese momento en la materia, y que enfrentó de buena manera un riesgo: cómo un ministerio que se vuelve “sectorial” podía enfrentar y abordar las políticas públicas de un tema que es multisectorial, que involucra a muchos ministerios con competencias e influencia en el desarrollo de políticas públicas ambientales.

“Desde el punto de vista de a perspectiva histórica, fue un acierto haber planteado la creación de un Ministerio del Medio Ambiente cuando no existía consenso político de su necesidad. Había muchos detractores de un ministerio de estas características dentro de un Estado que es bastante vertical en sus competencias, y diseñar un ministerio que es más horizontal y que sigue involucrando de buena manera a otros ministerios que tienen competencia en la materia”, planteó.

“Lo que se buscaba -agregó- era que las políticas ambientales se resolvieran en un solo lugar, que existiese mayor integralidad en la regulación ambiental, que se diera peso y coherencia a la fiscalización ambiental. Creo que es uno de los éxitos más relevantes, y tener políticas públicas más eficaces, con las competencias de actualizar instrumentos de gestión ambiental. Eso es lo que se pensó en el MMA, y eso es lo que se desplegó”.

Cuando se elaboró la Ley 20.417, recordó Ana Lya Uriarte -integrante del equipo que trabajó en dicha propuesta legal- se buscó deliberadamente darle al Ministerio del Medio Ambiente una mayor jerarquía política, “porque nuestro país es tremendamente legalista y siempre es importante el tipo de institución donde está ubicado. Pero también una jerarquía política al tema ambiental, porque finalmente en los temas siempre hay política. Detrás de las instituciones, de los diseños, hay ideologías que explican las orientaciones o los pesos y contrapesos que se generan en esas instituciones”.

“El MMA tiene que salir del marco de la Ley 19.300. Hay otros instrumentos hoy en ciernes, en formación, que complementan  lo que debe hacer el ministerio. Entre ellos la Ley Marco de Cambio Climático, el SBAP, la Ley REP, son cuerpos normativos importantes, relevantes, que van más allá de la Ley 19.300 y complementan funciones y atribuciones hoy ineludibles para cualquier Ministerio del Medio Ambiente”

Pablo Badenier, ex ministro del Medio Ambiente.

“Entonces -agregó-, se necesitaba una mayor jerarquía política e institucional, y por eso saltamos a un ministerio. También se quería generar un mayor ordenamiento de las competencias, y de las responsabilidad respecto de esas competencias de carácter ambiental. Y por cierto, el tema de la fiscalización, que era y es un desafío. Hoy, a 2020, la SMA ha hecho más de 25 mil fiscalizaciones, pero todavía es poco. Sabemos que todavía hay un déficit de fiscalización en los distintos instrumentos de gestión ambiental”.

A juicio de Ricardo Katz, esta institucionalidad ha sido exitosa en la aplicación e instrumentos que ya son estándares y de larga data, como el SEIA, los planes de prevención, zonas saturadas, zonas latentes, “en las cuales por suerte la interpretación de la ley respecto de estos instrumentos, que son del siglo pasado, han podido seguir siendo actualizados, básicamente gracias a nuestro aparato judicial”.

Hoy la institucionalidad ambiental, afirmó Katz, se ha transformado en un sistema integrado por sus distintos actores. “Es interesante que nuestra institucionalidad ambiental no es un ministerio; es el ministerio, el SEA, la SMA, los tribunales ambientales, la Corte Suprema, que tiene un rol fundamental. Por lo tanto, es mucho más compleja que un ministerio, y por su carácter de integralidad y transversalidad, y creo que es bueno que sea así. Al contrario de muchos de mis colegas, me gusta este rol que juegan las instancias satelitales del sistema ambiental en expandir y cuestionar los roles de la institucionalidad y la legislación”.

El rol del Consejo de Ministros

Para Sara Larraín, una de las luces rojas que se encienden a una década de funcionamiento del Ministerio del Medio Ambiente es el tema de su autoridad. El problema, planteó, es que desde la perspectiva de la sociedad civil la autoridad ambiental no tiene independencia. “Es probablemente el ministro que tiene menos autonomía en sus decisiones, porque tiene un comité político, y ese comité político es un consejo de ministros productivos que va a sancionar y aprobar -o no- las normas, pero que va a opinar incluso sobre la clasificación de especies en peligro de extinción. Entonces hay un extra-control de los ministros sectoriales por sobre las decisiones ambientales, en las cuales el ministro del Medio Ambiente es un coordinador de este Comité de Ministros, que es la máxima autoridad”, afirmó.

“Yo no conozco ningún otro ministerio importante -agregó- en que la máxima autoridad sea un consejo de otros ministros. Independiente de que el ministerio ‘tenga dientes’ o no, si la máxima autoridad de decisión puede ser vetada por los ministros productivos, es complejo. Sobre todo si además las sesiones son secretas, no hay transparencia (…) Creo que aquí tenemos un pendiente. Es muy distinto tener un Consejo de Ministros que va a dar consejos, que va a dar su opinión, a que realmente la decisión dependa de este y no de el ministro y su equipo, con los elementos técnicos”.

Otro problema, dijo, es que “tenemos sectores que no se evalúan ambientalmente y que no se han tratado los temas en el Consejo de Ministros, como los planes de manejo forestal, y los planes de manejo de remoción o de destrucción completa del bosque nativo esclerófilo para permitir mayor tierra para la agroindustria. Entonces hay cosas que en la institucionalidad hay que mirar. Cuál es la autoridad ambiental que queremos. Creo que tenemos oportunidades de hacer un pequeño giro en esta autoridad”.

“Ahora hay que ponerle corazón ambiental a una segunda generación de reforma en torno al tema. Es decir, un propósito ya declarado y fuerte respecto del tema de protección de biodiversidad, y hacerse cargo del cambio climático y de las realidades que estamos viviendo (…) Hay que ponerle un sentimiento ambiental, es la siguiente tarea. El sistema ya está funcionando, pero sin el corazón ambiental este tema está mal”

Ana Lya Uriarte, ex ministra del Medio Ambiente.

Para Ricardo Katz, el gran problema que ha tenido el Consejo de Ministros es que pese a ser pensado originalmente como una instancia coordinadora, capaz de generar una política que integre las actividades ambientales de los ministerios, ha tenido en esa tarea uno de los grandes déficit de la institucionalidad.

“Y no es una crítica al ministerio -planteó-, es quizás una crítica a los ministros que no hayan hecho uso de ese instrumento. Creo que es lejos el instrumento más poderoso, y que fue conceptualizado como una instancia de Estado, pensar que los ministros sectoriales, al formar parte del consejo de un ministerio del Medio Ambiente, se sacaran su chaqueta sectorial -y política- y trataran de integrar con una visión más de país las políticas ambientales”.

Este déficit está también inserto en la ley por parte de los legisladores, agregó, ya que -por ejemplo- establece que sobre la áreas protegidas mantendrán sus facultades los demás servicios públicos en lo que les corresponde, o que si bien el MMA es el encargado de regular los usos y aprovechamientos de recursos naturales, señala que es “sin perjuicio de lo establecido en otros cuerpos legales sobre planes de manejo, etc. Lo que quiero decir es que a mi juicio una de las fallas principales de nuestra gestión ambiental, es el déficit enorme sobre la gestión de los recursos naturales renovables. Incluyendo el agua. Creo que nuestra institucionalidad ambiental se ha concentrado en áreas donde la ley le dio dientes, como la contaminación atmosférica, normas, planes, etc., pero sobre las atribuciones de los otros ministerios la ley le cercenó su capacidad desde un comienzo”.

Al respecto, Ana Lya Uriarte recordó que al crear la institucionalidad hubo “cierta racionalización de las competencias, pero con la limitación que aquí todos denuncian -y existe-, que es que los sectores han ‘propietarizado’ sus competencias en materia ambiental, en consecuencia al interior del propio poder Ejecutivo están las agencias y las administraciones enfrentándose para mantener sus competencias (…) El ejemplo más claro es el que no tengamos hasta ahora el Servicio de Biodiversidad y Áreas Protegidas (SBAP). En qué lugar del mundo existe un ministerio del medio ambiente que no tenga la tuición directa sobre la biodiversidad y las áreas protegidas”.

Badenier, en tanto, planteó que “en el Consejo de Ministros se generan legítimas diferencias de opinión, pero yo prefiero que esas diferencias se den en un Consejo de Ministros y no se den en la ‘cocina’. Creo que tiene que seguir cumpliendo un rol, e incluso forzarlo a cumplir un rol, con mayor transparencia: cuáles son las opiniones o criterios que cada ministro lleva al consejo para tomar una decisión. Pero prefiero que esa discusión se dé en sede institucional y no en los pasillos”.

“Una de las fallas principales de nuestra gestión ambiental es el déficit enorme sobre la gestión de los recursos naturales renovables. Incluyendo el agua. Nuestra institucionalidad ambiental se ha concentrado en áreas donde la ley le dio dientes, como la contaminación atmosférica, normas, planes, etc., pero sobre las atribuciones de los otros ministerios la ley le cercenó su capacidad desde un comienzo”

Ricardo Katz, director de Gestión Ambiental Consultores.

Desafíos y oportunidades para el MMA

Hoy, afirmó Pablo Badenier, uno de los grandes puntos pendientes del Ministerio del Medio Ambiente es el involucramiento de las regiones y las comunas, debido a un diseño centralizado de la institucionalidad que no reconoce atributos naturales, vocaciones y realidades muy distintas en cada región, “y diría que es un pendiente tremendamente relevante”.

Otro aspecto a mejorar, agregó el ex ministro, es que si bien el MMA ha administrado bien los instrumentos de gestión ambiental en los últimos 10 años, el problema es que estos fueron diseñados hace más de 20 años. Y aquí entro a la segunda pregunta, los roles y oportunidades a futuro del MMA. “El MMA tiene que salir del marco de la Ley 19.300. Hay otros instrumentos hoy en ciernes, en formación, que creo que complementan de buena manera lo que debe hacer el MMA. Entre ellos, por ejemplo, la Ley Marco de Cambio Climático, el SBAP, la Ley REP, son cuerpos normativos importantes, relevantes, que van más allá de la Ley 19.300 y complementan funciones y atribuciones hoy ineludibles para cualquier Ministerio del Medio Ambiente. Por lo tanto, salir de la caja, salir de administrar solamente los instrumentos que se crean hace más de 20 años, a mi juicio es tremendamente relevante e impostergable para un ministerio que quiere proyectarse a futuro”.

Entre las oportunidades relevantes que se presentan hoy para el MMA, agregó Badenier, está una presencia activa del MMA y de nuestro país en acuerdos y convenios internacionales en materia de medio ambiente, ya que la historia indica que han sido los acuerdos multilaterales los que mueven la frontera de lo que es posible implementar en nuestro país.

“El rol aquí tiene que ser mucho más activo, mirar lo que hacen otros países, respetar los acuerdos internacionales no solo en materia de cambio climático. Hemos conocido recomendaciones y conclusiones en materia de biodiversidad, que a veces pasa como desapercibido pero que es tremendamente relevante no perder la oportunidad de poder conversar de lo que se está haciendo en otros países y poder, obviamente, suscribir y ser parte de acuerdos internacionales que -reitero- mueven la frontera de lo que es posible y de lo que es necesario implementar en gestión y en políticas internas”, afirmó.

“A mi juicio -planteó Ricardo Katz- una de las fallas principales de nuestra gestión ambiental es el déficit enorme sobre la gestión de los recursos naturales renovables. Incluyendo el agua. Creo que nuestra institucionalidad ambiental se ha concentrado en áreas donde la ley le dio dientes, como la contaminación atmosférica, normas, planes, etc., pero sobre las atribuciones de los otros ministerios la ley le cercenó su capacidad desde un comienzo. Todos sabemos el lobby profundo que hizo y sigue haciendo Conaf, cosa que no logro entender, contra el SBAP, que además es un servicio que conceptualmente empieza a cambiar el énfasis del ministerio”.

Coincide también en la falta de una visión que considere a los territorios, así como una mirada más global de los temas ambientales, como sustentabilidad, biodiversidad o cambio climático. “Creo que nuestra institucionalidad, y todavía siendo ministerio, tiende a tener una mirada muy central, no respetando las potencialidades… en medio ambiente las regiones no tienen por qué coincidir en los temas ambientales, hay una suerte de territorialidad ambiental distinta. Creo que es una de sus grandes deudas”, planteó.

La legislación ambiental actual, dijo, tiene gran capacidad para abordar los problemas actuales, pero “lo que yo hecho de menos es una decisión política del Estado, y no solamente de este gobierno, porque en general sigue siendo más antiguo y sectorial que lo que requiere el tema ambiental. En esta tensión entre producción y conservación, que es lo que se cuestiona, el Estado chileno sigue respaldando más a lo que es producción, cuando a mi juicio no debiera existir tensión si se gestionan de manera razonable”.

Para Sara Larraín, en tanto, uno de los principales desafíos actuales es dotar a la Superintendencia del Medio Ambiente de recursos y personal suficiente, así como de apoyo político, para ejercer de manera adecuada la fiscalización ambiental. “En Chile hay un déficit de enforcement de la legislación. No sacamos nada con seguir avanzando en mejorar la ley, si no mejoramos el organismo que va a controlar su cumplimiento”, planteó.

Coincidió, también, en las deficiencias a nivel territorial, en avanzar en el ordenamiento territorial estratégico para articular el rol de las regiones y municipios en las decisiones ambientales. “Ahí hay todo un tema que no está desarrollado, seguimos con un ordenamiento territorial de tipo ‘viviendista’, y las áreas protegidas -cada una por su lado- están dentro del marco de lo que no es urbano. Hay un déficit evidente en el tema del ordenamiento territorial de pertinencia ambiental”, afirmó.

“El Comité Científico, y la base en la ciencia, es un tremendo contrapeso del lobby del sector productivo, y de intereses económicos, para las decisiones ambientales. Siempre ha estado este tema entre empleo o protección, el PIB o conservación de los recursos naturales. Lo ´basado en la ciencia’ va a equilibrar el tremendo interés que ha tenido el sector económico en que no avancen las políticas de sustentabilidad ambiental sectoriales”

Sara Larraín, directora de Chile Sustentable.

Las oportunidades, dijo, están en instrumentos como la Ley de Cambio Climático, que permitiría que el ministerio “realmente tenga la batuta en relación a estos planes estratégicos con metas y objetivos claros de cada sector, con un ministerio que es la autoridad de esta política de cambio climático y donde los demás ministerios productivos tendrán que disciplinarse. Y yo creo que es tremendamente importante, al menos para empezar con una real autoridad ambiental, el ‘disciplinamiento’ al menos de sectores como agua, energía, forestal, biodiversidad”.

Y esto incluye un gran logro que se ha dado en el período reciente, que es la incorporación de la ciencia en las decisiones, planteó: “El Comité Científico, y la base en la ciencia, es un tremendo contrapeso del lobby del sector productivo, y de intereses económicos, para las decisiones ambientales. Siempre ha estado este tema entre empleo o protección, el PIB o conservación de los recursos naturales. Entonces cuando tenemos este tema de ´basado en la ciencia’, hay un elemento fundamental que va a equilibrar el tremendo interés que ha tenido el sector económico en que no avancen las políticas de sustentabilidad ambiental sectoriales”.

Para Ana Lya Uriarte, la pregunta que hay que hacerse hoy respecto al MMA es si se logró configurar un sector ambiental como tal a efectos de buscar lo que debe ser el objetivo de cualquier ministerio del medio ambiente en Chile y en el mundo, que es la protección ambiental.

“La protección ambiental en un contexto de sustentabilidad ambiental, por cierto lo hizo, pero digámoslo, y estoy convencida de ello, en un contexto en que ha predominado sin contrapeso el fomento productivo. Entonces, se hace necesario poner un énfasis en la protección, porque detrás de esto hay un problema primero de educación ambiental; segundo, de comprensión de los fenómenos de carácter ambiental, de la importancia de la biodiversidad para los procesos productivos también, no solo para la provisión para los seres que habitamos en este planeta la importancia de todos los servicios que nos presta la biodiversidad”, afirmó.

“Le pregunta del millón -planteó, es cuántas de las autoridades involucradas estarían dispuestas a no arrasar con un bosque dado que se supone que la instalación de una agroindustria va a generar empleo, más producción, oferta, demanda, etc. Sin atender, en cambio, al tema de cómo se altera una vez más un ecosistema que requeriría cuidado por lo que significa dentro del ciclo de vida de nuestro país y del planeta”.

A su juicio, sigue siendo un desafío para el Ministerio del Medio Ambiente la protección ambiental desde este punto de vista, de ser capaz de tener una entidad y una presencia frente al fomento productivo para estarle indicando cada vez que es necesario proteger el medio ambiente para cuidar esta producción.

“Diría que ahora hay que ponerle corazón ambiental a una segunda generación de reforma en torno al tema. Es decir, un propósito ya declarado y fuerte respecto del tema de protección de biodiversidad, y hacerse cargo del cambio climático y de las realidades que estamos viviendo (…) Hay que ponerle un sentimiento ambiental, es la siguiente tarea. El sistema ya está funcionando, pero sin el corazón ambiental este tema está mal”, afirmó.

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